O legado da Reforma Urbana e sua incorporação  
nas agendas de lutas atuais (1980-2023)  
The legacy of Urban Reform and its incorporation into  
current struggle agendas (1980-2023)  
Joicy Helena da Costa Pantoja*  
Joana Valente Santana**  
Resumo: O artigo apresenta os resultados de  
uma pesquisa que objetivou apreender em que  
medida os legados e/ou princípios da luta pela  
Reforma Urbana (1980-1990) se mantiveram  
presentes ou foram incorporados nas demandas,  
pautas e estratégias dos movimentos e/ou  
organizações com centralidade na luta por  
moradia e direito a cidade (1980-2023). A  
pesquisa é orientada pelo materialismo histórico  
e dialético de Karl Marx e contou com pesquisa  
bibliográfica, documental e de campo, por meio  
da realização de 03 (três) entrevistas com  
militantes da Central de Movimentos Populares  
(CMP) e a União Nacional por Moradia Popular  
(UNMP). Os resultados evidenciam que houve  
um processo de incorporação dos legados da  
luta por Reforma Urbana nas lutas atuais, a  
partir de um processo de reatualização das  
demandas e pautas, considerando as limitações  
na implementação das propostas dos  
movimentos, uma vez que o Estado se coloca à  
disposição de atender predominantemente aos  
interesses da burguesia.  
Abstract: This article presents the results of a  
study that aimed to apprehend the extent to  
which the legacies and/or principles of the  
struggle for Urban Reform (1980-1990)  
remained present or were incorporated into the  
demands, agendas, and strategies of movements  
and/or organizations central to the struggle for  
housing and the right to the city (1980-2023).  
The research is guided by Karl Marx's historical  
and dialectical materialism and included  
bibliographical research, documentary, and  
field, through three (3) interviews with activists  
from the Central de Movimentos Populares  
(CMP) and the União Nacional por Moradia  
Popular (UNMP). The results show that there  
was a process of incorporating the legacies of  
the struggle for Urban Reform into current  
struggles, based on a process of updating  
demands and agendas, considering the  
limitations in implementing the movements'  
proposals, since the State makes itself available  
to predominantly serve the bourgeoisie's  
interests.  
Palavras-chave:  
Reforma  
Urbana;  
Keywords: Urban Reform; Social movements;  
Movimentos sociais; Luta por moradia; Brasil.  
Housing struggle; Brazil.  
* Universidade Federal do Pará. E-mail: joicyhelenacpantoja@gmail.com  
** Universidade Federal do Pará. E-mail: joanavalentesantana@gmail.com  
DOI: 10.34019/1980-8518.2026.v26.49723  
Esta obra está licenciada sob os termos  
da Licença Creative Commons  
Atribuição-NãoComercial 4.0  
Internacional.  
Recebido em: 06/08/2025  
Aprovado em: 15/04/2026  
Joicy Helena da Costa Pantoja; Joana Valente Santana  
Introdução  
O déficit e a inadequação habitacional no Brasil se apresentam como expressões  
imediatas de uma problemática maior, a questão urbana e habitacional (Engels, 2015;  
Maricato, 2015) que é um fenômeno de caráter histórico e internacional, anterior ao modo de  
produção capitalista, mas que se agrava em proporções ainda maiores, a partir da consolidação  
capitalismo, atravessando assim a vida da população, em especial daqueles/as que não possuem  
a propriedade dos meios de produção, nesse caso, os/as trabalhadores/as.  
Apesar de existirem investimentos estatais em nosso país para a efetivação do direito à  
moradia estes são marcados por seu caráter precário, moroso e pontual (Rolnik, 2015). Por isso,  
na vida cotidiana, os/as trabalhadores/as passam a se organizar dentro dos mais diversos  
formatos de mobilização e articulação, tais como: associações, partidos, sindicatos, entre outros  
(Netto; Braz, 2006).  
Ressalta-se que os primeiros processos organizativos em torno do debate da moradia e  
do urbano são datados na década 1960, quando iniciam as discussões em torno de uma possível  
Reforma Urbana para o Brasil, e que nas décadas seguintes 1970, 1980 e 1990, ganham muita  
força e trazem diversos avanços no campo dos direitos e das políticas urbanas (Ribeiro, 1997).  
Contudo, as décadas seguintes são atravessadas por processos de desmobilização, cooptação e  
criminalização no campo das lutas sociais nas cidades (Maricato, 2015).  
411  
Por isso, o presente artigo objetiva apresentar uma síntese que possibilite responder em  
que medida os legados da luta pela Reforma Urbana, construídos nas décadas de 1980 e 1990,  
se mantiveram presentes e/ou foram incorporados nas demandas, pautas e estratégias  
apresentadas por movimentos e/ou organizações de moradia até o período atual (1980-2023).  
Evidencia-se que esse trabalho é resultado de uma pesquisa de natureza qualitativa,  
orientada pelo método do materialismo histórico e dialético de Karl Marx e contou com  
pesquisas bibliográfica, documental e de campo, com a realização de 03 (três) entrevistas com  
militantes que compõem os movimentos e/ou organizações vinculados a luta por Reforma  
Urbana no Brasil, neste caso: a Central de Movimentos Populares (CMP) e a União Nacional  
por Moradia Popular (UNMP). A escolha desses movimentos se justifica pelos seguintes  
critérios: a) histórico na luta pela Reforma Urbana, b) sua presença nas vanguardas das lutas  
atuais e c) a centralidade na luta por moradia e direito à cidade.  
As entrevistas foram orientadas por um roteiro de perguntas semiestruturadas e  
ocorreram individualmente e de maneira presencial com consentimento prévio dos/as  
entrevistados/as, através da assinatura do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE).  
Para a realização desse procedimento metodológico, a pesquisa foi submetida ao Comitê de  
Revista da Faculdade de Serviço Social e do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da UFJF  
O legado da Reforma Urbana e sua incorporação nas agendas de lutas atuais (1980-2023)  
Ética em Pesquisa do Instituto de Ciências da Saúde da Universidade Federal do Pará (CEP-  
CONEP/ICS/UFPA), sendo aprovada pelo parecer de n.º 7.082.381.  
O artigo seguirá a seguinte estruturação: introdução; primeira seção acerca do boom da  
luta por reforma urbana no Brasil no período entre 1980 e 1990; segunda seção acerca da  
incorporação do legado da luta por Reforma Urbana nas pautas, demandas e estratégias das e  
as lutas atuais por moradia e direito a cidade no período entre 1980 e 2023; e por fim, as  
considerações finais.  
O boom da luta por Reforma Urbana no Brasil (1980-1990)  
A luta dos movimentos sociais, que tem como bandeira de luta a moradia e o direito à  
cidade, é mediada por diversas determinações, sendo uma delas a necessidade de morar  
enquanto necessidade humana. Entretanto, a partir do modo de produção capitalista, essa  
necessidade e o seu atendimento é condicionado ao valor de troca da mercadoria (Marx, 2014).  
Nessa lógica, a moradia, sendo a resposta a necessidade de abrigo dos seres humanos,  
passa a ser uma mercadoria, que só pode ser acessada através do dinheiro. Assim, o valor de  
troca atua como impedimento para que os/as trabalhadores/as, mas não somente eles/as1,  
tenham acesso à habitação e possam usufruir de seu valor de uso (Harvey, 2016). O que por sua  
vez, acentua processos seculares, como a chamada questão da moradia (Engels, 2015).  
A habitação, item essencial para o atendimento das necessidades humanas, torna-se  
mercadoria produzida visando a elevação da renda fundiária2, que, por sua vez colabora, para a  
acumulação do capital, mas também para o agravamento da questão da moradia (Ramos, 2008;  
Engels, 2015).  
412  
Gusmão (2018, p. 24) diz que “a manutenção da vida humana é alterada quando o  
trabalho se transforma em mercadoria, [...] e converte a subsistência à condição de dependência  
ao salário”. Logo, em uma sociedade fundada na exploração do trabalho assalariado, os/as  
trabalhadores/as não teriam condições materiais para sua reprodução social e atendimento das  
suas necessidades, incluindo a necessidade morar/habitar.  
Engels (2015, p. 71, grifo nosso) coloca que a escassez de moradia em “uma sociedade  
na qual a grande massa trabalhadora depende exclusivamente do salário”, é “uma instituição  
necessária” a manutenção da ordem, que só pode ser eliminada “quando a ordem social da qual  
ela se origina for revolucionária desde a base”.  
1 Engels (2015) assinala que a questão da moradia no capitalismo atinge predominantemente a classe trabalhadora,  
contudo atingindo outros setores, por exemplo, a pequena burguesia.  
2 Ramos (2008) diz que a renda fundiária nada mais é do que a mais-valia, ou seja, o produto do trabalho excedente,  
a sobra acima do lucro do valor das mercadorias.  
Libertas, Juiz de Fora, v. 26, n. 1, p. 410-433, jan./jun. 2026. ISSN 1980-8518  
Joicy Helena da Costa Pantoja; Joana Valente Santana  
E nesse contexto, a luta de classes, assim como todas as lutas que se ramificam a partir  
dela, são importantes, como a luta por moradia e direito à cidade, evidenciadas neste artigo, a  
partir do processo histórico de boom da luta por Reforma Urbana ocorrido nas décadas de 1980  
e 1990.  
Enfatiza-se que “a questão habitacional, portanto, é uma expressão das contradições  
inerentes à relação capital x trabalho. A cidade é uma expressão da luta de classes” (Pinto,  
2004, p. 117). Desse modo, não é possível a interpretação de nenhum processo de resistência  
e/ou luta de maneira isolada, ou desconsiderando as contradições do capitalismo que vão  
colaborar para o crescimento do capital, ao mesmo tempo, em que colaboram para o  
crescimento acelerado da pauperização e miséria na vida dos/as trabalhadores/as. É nesse  
cenário que se constrói o chão histórico3 das lutas, tanto na Europa quanto no Brasil e na  
América Latina.  
O caso brasileiro, é constituído por elementos particulares, tendo em vista que o Brasil  
se constrói forjado na acumulação por espoliação4 e esse processo acontece em todo território  
brasileiro em áreas urbanas e rurais, sendo impulsionado pela lei de terras, que favoreceu a  
oligarquia brasileira (Oliveira, 2021) e tornou a terra uma mercadoria, assim, impedindo a posse  
da terra para os/as trabalhadores/as, camponeses/as, ex-escravizados/as, entre outros grupos  
explorados pelo modo de produção.  
413  
Com a posse da terra por meio do aval estatal, a burguesia brasileira pode consolidar  
sua ordem, e esse processo veio acompanhado do desenvolvimento urbano, também financiado  
pelo Estado. Assim, criaram-se espaços dotados de infraestrutura e serviços urbanos, como:  
saneamento básico, acesso à água potável, energia elétrica, coleta de lixo, mobilidade urbana,  
entre outros (Santos, 1993).  
Entretanto, tal processo “se deu com exclusão social, desde a emergência do trabalhador  
livre na sociedade brasileira, que é quando as cidades tendem a ganhar novas dimensões”  
(Maricato, 2001, p. 22). Logo trazendo problemáticas como segregação socioespacial, que  
removeu os pobres das áreas dotadas de infraestrutura e definiu o seu (não) lugar nas cidades  
brasileiras.  
Assim, a população segregada e pauperizada se defronta com a necessidade de organizar  
e mobilizar e passam a criar formas de resistência a partir da organização e da luta coletiva, que  
neste contexto se torna uma forma de tensionamento em busca da alteração da relação entre o  
Estado, o capital e a produção/ocupação do espaço urbano.  
3 Termo utilizado por Montanõ e Duriguetto (2010).  
4 Categoria trabalhada por (Harvey, 2004) em sua obra “O novo imperialismo”.  
Revista da Faculdade de Serviço Social e do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da UFJF  
O legado da Reforma Urbana e sua incorporação nas agendas de lutas atuais (1980-2023)  
Aclasse trabalhadora vive no cotidiano de sua existência a miséria gerada pelo  
capitalismo dependente, expressa na concentração fundiária, na  
superexploração, na falta de acesso a direitos humanos e sociais básicos, entre  
tantos outros aspectos. É partindo das contradições reais vivenciadas pela  
classe trabalhadora que se constrói uma plataforma de mudanças e bandeiras  
de luta (Guimarães, 2015, p. 722, grifo nosso).  
No Brasil, as primeiras lutas dos/as trabalhadores/as em movimentos sociais pelo acesso  
à moradia e aos serviços de infraestrutura urbana são datadas a partir da década de 1960, período  
em que ocorrem as primeiras discussões sobre uma possível Reforma Urbana, a partir do  
Seminário “Habitação e Reforma Urbana”, organizado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil  
(IAB) que ocorre em 1963, frente à crise urbana que se estabeleceu com a urbanização acelerada  
e desigual que chegou ao país no século XX (Burnett, 2009). Nesse seminário, foi apresentada  
uma proposta de Reforma Urbana para o Brasil (Ribeiro, 1997; Oliveira, 2023), que tinha por  
objetivo:  
[...] limitar o direito de propriedade e uso do solo, junto à necessidade de  
pensar em uma política habitacional estatal redistributiva, apontando a  
necessidade de um Fundo Nacional de Habitação para o financiamento da  
política habitacional. O conceito de reforma urbana foi construído aos poucos,  
a partir das reivindicações por reformas sociais da população, que exigiam ao  
longo das décadas de 1960 e 1970 uma sociedade mais igualitária. Reformar  
o urbano era uma forma de impedir que a produção e a ocupação das cidades  
continuassem gerando especulação imobiliária, concentração de riqueza e  
injustiças sociais (Oliveira, 2023, p. 120, grifo nosso).  
414  
Entretanto, conforme Burnett (2009) tal iniciativa foi negligenciada, a partir da  
implementação da ditadura militar em 1964, e a discussão sobre a necessidade de se pensar uma  
política nacional de habitação foi reorientada a atender os interesses imobiliários e no ano  
seguinte foi criado o Banco Nacional da Habitação (BNH)5  
Na década de 1970, os movimentos sociais passaram por um período de fortalecimento  
por conta da unidade entre os movimentos, organizações e entidades contra a ditadura militar e  
pela redemocratização. Em 1975, a discussão sobre Reforma Urbana foi retomada no âmbito  
da esfera pública, a partir do debate da Lei do Desenvolvimento Urbano, que culminou no  
Projeto de Lei n.º 775/1983, que tem como finalidade a melhoria na qualidade de vida nas  
cidades para todos os cidadãos brasileiros, através do acesso ao solo urbano, a moradia e aos  
5 O BNH foi criado pelo Estado brasileiro, já sob o regime militar, sendo este “um banco público especializado em  
financiamento habitacional” (Rolnik, 2015, p. 281). Além do banco, foi criado o Sistema Nacional de Habitação  
(SNH), como “forma de intervir na crise do déficit habitacional” (Andrade, 2012, p. 73). A criação do BNH e do  
SNH podem ser consideradas as primeiras iniciativas relevantes a política habitacional brasileira naquele contexto.  
Porém, estavam longe de atender realmente as necessidades mais vulneráveis, pois se tratava, na verdade, uma  
forma de garantia de operações de crédito imobiliário e o controle sobre o Fundo de Garantia por Tempo de  
Serviço/FGTS e do uso da política social para fins de legitimação do regime golpista e ditatorial que havia se  
instalado no país (Rolnik, 2015).  
Libertas, Juiz de Fora, v. 26, n. 1, p. 410-433, jan./jun. 2026. ISSN 1980-8518  
Joicy Helena da Costa Pantoja; Joana Valente Santana  
equipamentos e serviços de infraestrutura urbana, como também as atividades econômicas  
(Oliveira, 2023).  
Posteriormente, na década de 1980, foi criado o Ministério do Desenvolvimento Urbano  
(MDU) e, ao mesmo tempo, frente aos possíveis avanços e a esperança da redemocratização  
brasileira, a partir do movimento diretas já! é criado e organizado o Movimento Nacional da  
Reforma Urbana (MNRU) no ano de 1985 (Ribeiro, 1997).  
Destaca-se que com o avanço do movimento, em especial a partir dos anos de 1980,  
houve um avanço para a elaboração de um projeto de Reforma Urbana, visando a instituição e  
consolidação de um novo padrão de política pública, que se orientava pelos seguintes  
princípios:  
a) instituição da gestão democrática da cidade, com a finalidade de ampliar o  
espaço de exercício da cidadania e aumentar a eficácia/eficiência da ação  
governamental;  
b) fortalecimento da regulação pública do uso do solo urbano, com a introdução  
de novos instrumentos (solo criado, imposto progressivo sobre a  
propriedade, usucapião especial urbano, etc.) de política fundiária que  
garantam o funcionamento do mercado de terras condizente com os  
princípios da função social da propriedade imobiliária e da justa distribuição  
dos custos e benefícios da urbanização;  
c) inversão de propriedade no tocante a política de investimentos urbanos que  
favorecem a necessidade coletivas de consumo das camadas populares,  
submetidas a uma situação de extrema desigualdade social em razão da  
espoliação urbana (Ribeiro, 1997, p. 262).  
415  
Tais princípios tinham como pano de fundo o combate às desigualdades urbanas, mas  
também a diminuição das consequências da crise econômica, que faz com que se passe a refletir  
sobre a agenda urbana, que aparentava ser uma tarefa de ordem local e nacional, mas que a  
partir dos processos econômicos ganhava outros formatos, sendo assim uma tarefa na dimensão  
global, o que trouxe para aquele momento a necessidade de se pensar a Reforma Urbana  
atrelada ao processo econômico e em uma escala além da escala local (Ribeiro, 1997).  
Evidencia-se que esses princípios norteiam as lutas travadas em torno da Reforma  
Urbana nos anos seguintes, em especial a organização e disputa em torno do conteúdo da  
Constituição Federal de 1988 (Maricato, 1997). Pode-se afirmar que o processo de construção  
e disputa da Constituição serviu como impulso para o fortalecimento dos movimentos e  
organizações populares na década de 1980, que passaram a discutir suas demandas e elaborar  
documentos pensando em sua implementação por meios jurídicos.  
A exemplo disso, temos o MNRU, que durante o período do debate da Constituição  
Federal de 1988, por meio de processos coletivos de discussão, elaborou a “Emenda Popular  
Constitucional da Reforma Urbana” e teve mais de 150 mil assinaturas, com a finalidade de  
Revista da Faculdade de Serviço Social e do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da UFJF  
O legado da Reforma Urbana e sua incorporação nas agendas de lutas atuais (1980-2023)  
incorporar à Constituição “as demandas históricas dos movimentos sociais urbanos, em relação  
à democratização do acesso aos serviços urbanos na cidade e pela socialização dos benefícios  
da urbanização para o conjunto da população brasileira” (Oliveira, 2023, p. 121).  
Para Oliveira (2023, p. 114) é nesse momento que a luta por Reforma Urbana “tem o  
ápice político”, com “o conjunto dos trabalhadores urbanos, mobilizados em torno da luta pela  
terra, por moradia, saneamento básico, educação, saúde, transporte e liberdade de organização  
política”. O final dos anos de 1980 foi marcado por avanços legais no campo do direito à  
moradia e direito à cidade. A Constituição incorporou elementos da Emenda Popular em um  
capítulo sobre política urbana, que foi:  
[...] estruturado em torno da noção de função social da cidade e da  
propriedade, do reconhecimento dos direitos de posse dos milhões de  
moradores das favelas e periferias das cidades do país e da incorporação direta  
dos cidadãos aos processos decisórios relacionados a essa política (Rolnik,  
2015, p. 265).  
O referido capítulo é decorrente da organização do Movimento Nacional por Reforma  
Urbana (MNRU) o qual influenciou no processo que defende o direito à moradia enquanto  
direito fundamental na constituição (Paz et al., 2018). Após o período de discussão da  
constituinte, foi necessária a reformulação do MNRU, tendo em vistas as disputas no campo  
jurídico (Gallio, 2019). Sendo assim, foi criado o Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU).  
Salienta-se que a eleição do Governo Lula da Silva em 2002, trouxe um sentimento de  
esperança à esquerda brasileira e aos movimentos de luta pela Reforma Urbana, uma vez que  
poderia significar a efetivação dos direitos urbanos que compõem a Constituição Federal, além  
de avanços no investimento em políticas urbanas, após um período de 20 anos com baixo  
investimento nessas políticas (Maricato, 2015).  
416  
Para Maricato (2015), o movimento pela Reforma Urbana teve grandes vitórias entre  
1980 e 2000, a partir da conquista nas Leis Constitucionais, do Estatuto da Cidade (2001), do  
Ministério das Cidades (2003), do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (2005),  
Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (2006), do Conselho Nacional das Cidades  
(2007) e das Conferências Nacionais das Cidades. Essas conquistas colaboraram para a  
retomada da, ainda embrionária, política urbana desenvolvida no Brasil. Além da consolidação  
de espaços com a participação de lideranças sindicais, profissionais, acadêmicas, populares.  
Todavia, a citada autora afirma que apesar do seu legado histórico, o movimento de luta  
pela Reforma Urbana no Brasil parecia ter sido esquecido nas conjunturas mais recentes, com  
o enfraquecimento das forças que estavam nessa agenda de luta, em especial pela esquerda, que  
Libertas, Juiz de Fora, v. 26, n. 1, p. 410-433, jan./jun. 2026. ISSN 1980-8518  
Joicy Helena da Costa Pantoja; Joana Valente Santana  
antes era o campo mais radical na luta pela Reforma Urbana, que por sua vez se tratava da luta  
pela garantia do direito à cidade (Maricato, 2015).  
A seguir apresentam-se, em formato de síntese, os resultados da pesquisa que buscou  
investigar em que medida os legados da luta pela Reforma Urbana, construídos nas décadas de  
1980 e 1990, se mantiveram presentes e/ou foram incorporados nas demandas, pautas e  
estratégias apresentadas por esses movimentos e/ou organizações até período atual (1980-  
2023).  
A incorporação do legado da luta por Reforma Urbana e as lutas atuais: pautas,  
demandas e estratégias no período entre 1980 e 2023  
A luta por Reforma Urbana é histórica e se trata de um processo que pode ou não refletir  
nas lutas políticas, nas demandas e até dos princípios carregados os movimentos e/ou  
organizações políticas que tem como centralidade a luta por moradia e direito à cidade6 na  
atualidade, conforme será discutido a seguir.  
Conforme sinalizado na introdução, a pesquisa que resulta na apresentação de dados  
neste artigo, foi realizada por meio de 03 (três) entrevistas com representantes/militantes dos  
movimentos e/ou organizações políticas que tem como centralidade a luta por moradia e direito  
à cidade, a saber: a Central de Movimentos Populares (CMP) e a União Nacional de Moradia  
Popular (UNMP).  
417  
As entrevistas foram realizadas a partir de um roteiro e da assinatura do Termo de  
Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE). Destaca-se que, no início do processo das  
entrevistas, os sujeitos entrevistados/as solicitaram que seus nomes verdadeiros fossem  
divulgados, tendo em vista que a produção do conhecimento se trata de um instrumento de  
resistência e de publicização da existência desses movimentos e/ou organizações, de suas  
bandeiras de lutas e demandas e da sua história, que não deve ser apagada. Por isso, foi  
dispensado o uso de pseudônimos e utilizado o termo “militante”, acompanhado do primeiro  
nome de cada um. Conforme mostrado no Quadro 01.  
6 Parte-se da interpretação de Harvey (2014) acerca das lutas sociais pelo “direito à cidade”, na qual o autor afirma  
que esse direito não se limita ao atendimento das reivindicações urbanas em sua forma imediata – sejam elas  
individuais ou coletivas, de grupos específicos –, mas diz respeito ao direito de reinventar a cidade de acordo com  
os desejos e as necessidades humanas dos sujeitos que constroem e ocupam esse espaço, somente possível em uma  
sociedade livre das relações capitalistas.  
Revista da Faculdade de Serviço Social e do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da UFJF  
O legado da Reforma Urbana e sua incorporação nas agendas de lutas atuais (1980-2023)  
Quadro 01 – Relação dos sujeitos entrevistados e movimento e/ou organização que participa.  
SIGLA DO MOVIMENTO  
E/OU ORGANIZAÇÃO  
IDENTIFICAÇÃO DO SUJEITO DA  
PESQUISA  
1
2
3
UNMP  
UNMP  
CMP  
Militante Paulo  
Militante Erika  
Militante Anderson  
Fonte: Elaboração das autoras com base na pesquisa de campo, 2025.  
Optou-se pela participação desses movimentos e/ou organizações, considerando que  
foram responsáveis por organizar e protagonizar as lutas pela Reforma Urbana, sendo  
“entidades de articulação de vários movimentos populares de abrangência nacional que, unidos  
na FNRU, pautaram a agenda de lutas da Reforma Urbana” (Andrade, 2012, p. 76).  
Evidencia-se que a CMP foi regulamentada em 1993, se consolida por seu caráter de  
aglutinação das lutas e atualmente é uma organização nacional, presente em 20 estados  
brasileiros e no Distrito Federal (DF) que tem como bandeiras de luta: o acesso à moradia e  
infraestrutura urbana, a participação popular e democrática e a construção de uma sociedade  
mais justa (CMP, 2025, n.p.).  
Já a UNMP, foi gestada a partir da União por Moradia de São Paulo, no ano de 1987, se  
expandindo somente no ano de 1993 em nível nacional, com a realização do primeiro Encontro  
Nacional por Moradia Popular. Na atualidade, o movimento está presente em 16 Unidades da  
Federação (UF) incluindo Distrito Federal, tendo como bandeiras de luta: a autogestão, o direito  
à moradia e à cidade, a participação popular, o fim dos despejos e da criminalização dos  
movimentos sociais.  
418  
Por outro lado, apesar de terem sua expansão e regulamentação datadas na década de  
1990, esses movimentos e/ou organizações já se organizavam na esfera local e estadual desde  
os debates iniciais acerca da Reforma Urbana brasileira e estiveram na composição do MNRU  
na década de 1980 (Andrade, 2012).  
Assim, no que se refere às demandas, pautas e estratégias do período entre 1980 e 1985,  
essas giram em torno luta pelo fim do regime militar e em favor da redemocratização brasileira.  
Considerando que nesse mesmo período, “os movimentos sociais, os partidos de esquerda ou  
de qualquer forma de expressão política oposta ao regime militar foi violentamente repreendida  
e censurada” (Gusmão, 2018, p. 61), dificultando o processo organizativo.  
Entretanto, ainda que o regime militar tenha sido de muita violência e autoritarismo,  
nesse período, em especial a partir da década de 1970, são gestadas novas formas de  
organização, fora dos moldes tradicionais e com um caráter mais popular e próximo da base. O  
militante Paulo (2025, grifo nosso) diz “[...] a gente discutia a abertura [...]. Tudo isso  
Libertas, Juiz de Fora, v. 26, n. 1, p. 410-433, jan./jun. 2026. ISSN 1980-8518  
Joicy Helena da Costa Pantoja; Joana Valente Santana  
mobilizava. A gente, jovem nessa época, abraçava essa causa [...] e por dentro dela [...] a gente  
acabava discutindo essas questões dos problemas da cidade.”  
Para o surgimento dessas organizações na clandestinidade, contou-se com o apoio da  
Igreja Católica, associações comunitárias, clube de mães, bairros, comunidades, favelas e  
loteamentos (Gusmão, 2018) para o desenvolvimento do trabalho de base, que, assim como a  
formação de lideranças e as primeiras ocupações urbanas são as estratégias mais relevantes e  
utilizadas nas décadas de 1970, 1980 e 1990, sendo até hoje instrumentos predominantes das  
lutas urbanas.  
[...] os movimentos têm uma história de luta de base. Tudo vem da base. Então,  
a estratégia de comunicação, de…tipo assim, de movimentar a comunidade,  
era o fortalecimento das lideranças. [...] são as lideranças que conhecem as  
famílias, são as lideranças locais que têm conhecimento profundo da  
comunidade, tanto dos avanços quanto dos atrasos. Então, fortalecer as  
lideranças dos bairros é justamente a ação genuína de um movimento  
(Militante Anderson, 2025, grifo nosso).  
Salienta-se que esse trabalho de base é importante para que os movimentos consigam se  
desenvolver de forma autônoma, democrática e crítica, contrariando assim a lógica  
individualista do capitalismo e da democracia burguesa (Oliveira, 2023). Além disso, foi essa  
estratégia que possibilitou construção da Emenda Popular da Reforma Urbana, importante ação  
dos movimentos no que se refere a discussão dos direitos urbanos e a Constituição Federal de  
1988.  
419  
No que tange as demandas, pautas e estratégias do período entre 1988 e 2003, conforme  
sinalizado pelos/as entrevistados/as, esse período é caracterizado pela reabertura democrática  
com a organização dos primeiros processos eleitorais livres, pelo avanço do neoliberalismo no  
Brasil e pela organização, debate e disputa em torno do conteúdo da Constituição Federal de  
1988. A construção da Constituição é permeada pela disputa entre as reivindicações populares  
(dos movimentos e organizações, dos sindicatos, etc.) e as reivindicações de uma elite  
conservadora e neoliberal que acabava de se consolidar no Brasil e objetivava uma reforma no  
Estado.  
Desse modo, enquanto os movimentos em 1980 e 1990, buscavam a garantia de direitos  
sociais e políticas urbanas para todos/as, o neoliberalismo e os seus representantes pleiteavam  
a reconfiguração do Estado sob a justificativa de contenção dos danos crise econômica de 1970  
(Behring; Boschetti, 2006). O militante Anderson (2025) diz que havia “uma atuação muito  
forte das lideranças pra que com essa mudança da Constituição brasileira [...] não ficasse de  
fora o direito à cidade”.  
Revista da Faculdade de Serviço Social e do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da UFJF  
O legado da Reforma Urbana e sua incorporação nas agendas de lutas atuais (1980-2023)  
Apesar da densidade da disputa frente ao neoliberalismo, o período (1988-2003) é  
marcado pela articulação em torno das lutas populares pela Reforma Urbana e por ganhos  
importantes, como: a inserção de elementos da Emenda Popular da Reforma Urbana no  
conteúdo constitucional, que gerou o Capítulo II da CF-88 que trata da política urbana e,  
posteriormente, a aprovação do Estatuto das Cidades (2001).  
O Militante Anderson (2025) afirma que o processo de discussão e construção do  
Estatuto das Cidades foi um avanço, tendo em vista que o Estatuto “[...] foi construído junto  
com os movimentos sociais e o partido de esquerda”. O militante ainda complementa dizendo:  
[...] eu entendo que no Brasil as comunidades periféricas tiveram muito pouco  
apoio e amparo na formação das grandes cidades, grandes metrópoles. Então,  
se debatia muito o estatuto das cidades pra dar o mínimo de dignidade pras  
famílias. E aí, no primeiro governo Lula, isso foi concretizado de uma forma  
que foi criado o Ministério das Cidades, com a participação popular dos  
movimentos sociais (Militante Anderson, 2025, grifo nosso).  
Logo, observa-se o esforço da participação dos movimentos e/ou organização no campo  
institucional, partindo da compreensão de que é possível, por meio da participação, mesmo em  
um campo limitado e antagônico como o Estado (Poulantzas, 1980), pressionar, reivindicar e  
demandar com a finalidade de garantir mudanças dentro de estruturas que estão e/ou aparentam  
estar cristalizadas.  
O período entre 2003 e 2016 foi marcado por duas gestões de esquerda7 dirigidas pelo  
Partido dos Trabalhadores e por avanços no que se refere a política urbana e habitacional, como:  
a criação do Ministério das Cidades; a criação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse  
Social (SNHIS); criação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e de seu  
conselho gestor; criação de programas de revitalização e/ou urbanização de áreas precárias,  
programas de provisão habitacional, entre outros avanços.  
420  
Entre esses avanços, destacam-se a participação e a criação de espaços de controle  
social, como as Conferências Nacionais das Cidades e o Conselho Nacional das Cidades  
(ConCidades).  
[...] nos dá uma oportunidade de ter acesso a todos os procedimentos técnicos,  
nos dá oportunidade de debater a criação das leis direto, as audiências públicas  
e as lideranças de base dos movimentos [...]. Então, essa metodologia de dar  
participação direta na criação de detalhes normativos e adequação de  
programas [...]. Então, a participação, ela foi muito fortalecida com as bases  
devido a esse raciocínio democrático, prático e real, que é trazer as  
comunidades dos bairros, as lideranças dos bairros para o debate da criação e  
desenvolvimento (Militante Anderson, 2025).  
7
Gestões do Partido dos Trabalhadores (PT) com o Governo Lula da Silva em dois mandatos (2003-2010) e o  
Governo Dilma Roussef (2011-2016) em dois mandatos interrompidos pelo golpe parlamentar e midiático,  
ocorrido em 2016.  
Libertas, Juiz de Fora, v. 26, n. 1, p. 410-433, jan./jun. 2026. ISSN 1980-8518  
Joicy Helena da Costa Pantoja; Joana Valente Santana  
Esses avanços, em especial no campo da participação, são reconhecidos pelos/as  
entrevistados/as. Contudo, também é salientado por eles um processo de desgaste e rompimento  
com os governos petistas, considerando o não atendimento das demandas dos movimentos  
nesses espaços de tomadas de decisões.  
[...] foi rompido, certo? Com a necessidade de ajuste da governabilidade, o  
que que acontece? Parte desses espaços, e que eles retroagem [...] E aí, a gente  
fica se perguntando: pra que servia as conferências? [...] A gente via que na  
verdade passava-se dois, três anos, e os avanços eram pouquíssimos (Militante  
Paulo, 2025, grifo nosso).  
Burnett (2009, p. 340-341) destaca que o projeto do Ministério das Cidades e a  
realização das Conferências Nacionais tinha como objetivo construir amplos e dinâmicos  
espaços democráticos, “buscando aglutinar em torno de si os principais sujeitos da produção do  
espaço urbano, nacional e local, em atuação no país.”. Para o autor, esses espaços se  
estabeleceram como um campo de negociação, onde o Estado tentava garantir consensos em  
torno das decisões tomadas, que, em geral, eram direcionadas a atender as demandas da  
burguesia. Esse quadro gera o sentimento de desesperança, colaborando assim com processos  
como: a desmobilização e enfraquecimento da participação dentro desses espaços.  
O relato do militante Paulo (2025) dialoga com a afirmação de Burnett (2009) que  
afirmava que a estratégia de governo era moldada pelo “esforço” de adicionar as demandas  
populares a agenda pública. Entretanto, esse esforço se limitava a pequenas incorporações de  
propostas estas que, por parte do movimento, eram mais amplas e que tinham como pano de  
fundo algo muito maior, nesse caso, a Reforma Urbana, em sua orientação inicial, que tinha  
como horizonte a justiça social e gestão democrática das cidades, em especial, no que se refere  
às políticas urbanas.  
421  
Para a Militante Erika (2025, grifo nosso):  
[...] os espaços realmente davam voz, [...] os conselhos, [...] as conferências.  
Então, o movimento o tempo todo elaborando, planejando, contribuindo, com  
vários governos em diferentes esferas — municipais, estaduais e nacional [...],  
mas [...] as políticas que reverberavam a voz popular não eram aplicadas.  
[...] acabava estrangulando porque não tinha orçamento. [...] gerava um  
montão de demanda e depois não conseguia dar conta. [...] você vai  
enfraquecendo o movimento com isso.  
O relato da entrevistada evidencia a importância dos espaços no que se refere ao  
acolhimento das demandas dos movimentos, por isso a referência ao ouvir. Contudo, salienta  
também que se acumulam demandas históricas que não são atendidas na prática, que são  
montados projetos, planos etc., a partir de sugestões dos movimentos, mas que não são  
implementados sob a justificativa de não haver orçamento público e das demandas serem  
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O legado da Reforma Urbana e sua incorporação nas agendas de lutas atuais (1980-2023)  
consideradas dispendiosas (Oliveira, 2023), logo, fazendo com que os movimentos não se  
reconheçam nas poucas propostas implementadas pelo governo.  
Para os/as entrevistados/as, é preciso reconhecer o saldo positivo dos governos petistas,  
mas também é preciso destacar as dificuldades da incorporação das demandas dos movimentos.  
Um exemplo foi a demanda dos movimentos por programas de provisão habitacional com a  
construção dos empreendimentos localizados em áreas centrais da cidade e/ou próximas, com  
infraestrutura urbana e de serviços, a fim de garantir qualidade de vida as famílias e não apenas  
o acesso à unidade habitacional.  
[...] construía a habitação pra pessoas, de extrema vulnerabilidade, sem ter  
acesso à feira, sem ter acesso à creche, sem ter acesso à escola; as vezes com  
a via principal que não dá condições de tu chegares. E aí, colocando em xeque  
vários debates feitos pelo movimento e isso vai à exaustão. [...] se identifica  
que aquele processo não contemplava nem o sonho e nem o desejo e nem as  
vozes do movimento [...] (Militante Erika, 2025, grifo nosso).  
Vale frisar que a lei que regulamenta o Programa Minha, Casa Minha Vida (PMCMV)  
garante que a concepção da habitação adotada pelo programa é no sentido amplo de moradia,  
com “a integração das dimensões física, urbanística, fundiária, econômica, social, cultural,  
energética e ambiental do espaço em que a vida do cidadão acontece” (Brasil, 2023, n.p.).  
Ainda assim, os depoimentos dos/as entrevistados/as, bem como estudos sobre o  
PMCMV (Santana, 2011; Paz, 2014; Rolnik, 2015), relevam que os empreendimentos são  
distantes, sem acesso a serviços como esgotamento sanitário, coleta de lixo, transporte público,  
serviços de saúde como Unidades Básicas de Saúde (UBS) e Unidades de Pronto Atendimento  
(UPA), serviços de educação como creches e escolas, serviços assistenciais como Centros de  
Referência de Assistência Social (CRAS), etc., realidade esta que se reflete em diversos  
empreendimentos do programa no país inteiro.  
422  
Por fim, vale destacar, ainda, sobre o período entre 2003 e 2016, que este é considerado  
o período com maior espaço e possibilidade para a articulação e condução das lutas por moradia  
e direito a cidade no Brasil.  
Foi o grande momento, mesmo com algumas limitações, mas o grande  
momento foi a criação do Ministério das Cidades com o conselho sendo  
incluído representações dos movimentos sociais a nível nacional. Isso cria um  
marco histórico para os movimentos (Militante Anderson, 2025).  
Maricato (2015) afirma que, apesar de suas limitações e ações contraditórias, os  
governos petistas foram os que mais avançaram, aprovando Leis como o Estatuto das Cidades,  
o Marco Normativo do Saneamento, entre outras, criando espaços importantes como o  
Ministério das Cidades e o Conselho Nacional das Cidades, criando programas e projetos para  
reurbanização, provisão habitacional, etc. De modo geral, investindo a partir do fundo público  
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Joicy Helena da Costa Pantoja; Joana Valente Santana  
nas políticas urbanas, mesmo que contraditoriamente, considerando seu alinhamento a atender  
às demandas da burguesia.  
Os/as militantes entrevistados/as também declaram que o novo mandato do Governo  
Lula (2023 a 2026), pode ser considerado parte desse momento de maior abertura ao  
acolhimento das demandas e pautas das organizações e/ou movimentos, em especial com a  
retomada dos espaços participativos.  
Talvez não seja ainda o que a gente sonha. Talvez esse governo III do  
companheiro Lula ainda não dê ‘pros’ movimentos sociais o que de fato a  
gente deseja, mas aí a gente vê que, nesse momento, tem uma abertura maior.  
Tem, pelo menos, pra debate. [...] A volta do conselho; a secretaria das  
periferias, que reverbera outras vozes. [...] Então, eu acho que é um ganho  
desse governo III, dessa secretaria. Claro que não é ainda como a gente deseja,  
[...] mas ‘pro’ debate já é um avanço (Militante Erika, 2025).  
Por outro lado, ainda que os/as entrevistados/as evidenciem a vitória da retomada do  
Ministério das Cidades e do ConCidades, estes também indicaram os desafios e problemáticas  
já vivenciadas nesse período, sendo uma delas as alianças firmadas durante o período eleitoral  
de 2022 e a nomeação de Jader Filho como Ministro das Cidades, que não tem experiencia  
dentro das gestões das cidades, além de não estar alinhado aos interesses dos movimentos, o  
que dificulta o diálogo e preposições no atual Governo Lula.  
O ministro não é um que agrade os movimentos sociais porque,  
historicamente, ele é um empresário. Ele não tem nem um conhecimento,  
digamos assim, mais amplo sobre essa área específica que ele assumiu, que é  
a moradia, que é o direito à cidade. [...] até agora, nós estamos juntos, mas a  
gente não sabe até onde vai. Porque [...] qualquer possibilidade que a gente  
enxergue de retrocesso, seja no ministério, seja na própria gestão do  
companheiro Lula, o movimento tá pronto pra resistir (Militante Erika, 2025).  
423  
Nesse sentido, os movimentos apontam que, apesar da reabertura dos espaços de  
participação, isso não significa efetivação das propostas feitas pelos movimentos e nem o  
andamento das demandas que já estavam sendo atendidas, como a provisão habitacional pelo  
PMCMV-Entidades. Burnett (2009), afirma que essa é uma caraterística dos Governos Petistas  
adotar procedimentos democráticos, mas, ao mesmo tempo, garantir que os cargos de comando  
sejam ocupados por políticos que estão interessados na manutenção de padrões autoritários e  
clientelistas.  
Outro desafio apontado pelos/as entrevistados/as, diz respeito à ausência de ações de  
regularização fundiária e de concessão de titulação de terras, que também é reflexo do desafio  
citado anteriormente, porque, segundo os sujeitos entrevistados/as, o Ministro Jader Filho, trata-  
se de alguém alinhado aos interesses empresariais não tendo interesse em implementar uma  
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O legado da Reforma Urbana e sua incorporação nas agendas de lutas atuais (1980-2023)  
política de regularização fundiária efetiva. Assim, “ainda é uma luta histórica, [...] ‘pra’ todo  
Brasil [...] a regularização fundiária” (Militante Erika, 2025).  
[...] hoje, a secretaria e a superintendência do patrimônio da união ela ‘tá’com  
alguém que tem essa relação com esse setor empresarial e não que tenha uma  
relação com o setor dos movimentos sociais. Então, pra nós, ainda é um  
retrocesso [...]. Por fim, eu acho que o fato de a gente não ter uma política  
mais agressiva da regularização fundiária, faz com que, na verdade, a gente  
tenha que ceder muitos desses espaços que a gente acha que seriam  
participativos (Militante Paulo, 2025).  
Logo, observa-se que, apesar da retomada dos espaços de participação, os movimentos  
e/ou organizações seguem sendo atravessados pelas contradições ligadas diretamente as  
determinações conjunturais e estruturais da ordem burguesa.  
O período seguinte, entre 2016 e 2023, foi evidenciado por uma mudança conjuntural  
muito dura a partir do golpe que consolida o avanço da extrema-direita no Brasil. Destaca-se  
que a ascensão desses setores vinha sendo ensaiada desde 2013, quando parte das manifestações  
dos atos de junho de 2013 foram cooptadas pela extrema-direita e por suas bandeiras anti-  
movimentos e anti-partidos políticos (Iasi, 2014). Cria-se assim, um cenário de grande perda  
aos setores progressistas e de esquerda e a necessidade de novas formas de organização a partir  
da conjuntura estabelecida.  
Nesse período, durante o Governo Temer (2016-2018) ocorreu um retrocesso em relação  
ao investimento em políticas sociais, com a implementação da Emenda Constitucional (EC) 95,  
além da desarticulação, enfraquecimento e até desativação de espaços importantes de  
participação social, como o ConCidades-BR e as Conferências Nacionais das Cidades, que  
deixaram de ocorrer após os Governos Petistas, sendo retomadas apenas a partir do Governo  
Lula III (2023-2026). O militante Anderson (2025) diz: “o governo Temer foi isso. Ele regrediu  
o Minha Casa, Minha Vida. [...] cortou tanto da habitação quanto da saúde, entre outros”.  
Destaca-se que o Governo Jair Bolsonaro (2019-2022) é caracterizado como um dos  
piores para os movimentos e/ou organizações políticas, sociais e/ou populares, assim como para  
esquerda brasileira, para os segmentos e frações de classes como mulheres, negros e negras,  
pessoas com deficiência, indígenas, quilombolas, entre outros. A militante Erika (2025)  
complementa “[...] é um retrocesso. Infelizmente a gente tem visto o crescimento dessa extrema  
direita no Brasil. [...] e a pandemia [...] veio nos mostrar que essa extrema direita tem um projeto  
de morte ‘pra’ classe trabalhadora”.  
424  
O cenário vivenciado no período em questão (2016-2023) foi de intensos retrocessos e  
da retirada de direitos (Prates, 2019), com baixo investimento em políticas urbanas, como a  
habitação, ataques a programas de provisão habitacional como o PMCMV, que foi substituído  
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pelo Programa Casa Verde e Amarela, além da extinção dos conselhos gestores de políticas  
públicas como o ConCidades e do próprio Ministério das Cidades (Pantoja, 2022).  
Não tem como não ver o retrocesso. Eu acho que também o desmonte do  
conselho, o Minha Casa Minha Vida - Entidades que praticamente não existiu;  
o Minha Casa Minha Vida também que a gente…se tu for buscar históricos,  
não teve uma unidade habitacional entregue pelo Casa Verde Amarela, baixo  
recurso pra habitação. Então, não tem como não descrever esse momento  
como um retrocesso total. Pra tudo. Acho que pro Brasil como um todo. Pra  
luta da moradia, do saneamento e da garantia da vida (Militante Erika, 2025).  
A substituição do PMCMV, que culminou na não abertura de editais para a modalidade  
Entidades, fez com que os movimentos e/ou organizações criassem outras estratégias para  
financiamentos de unidades habitacionais, tendo em vista a alta demanda e a necessidade de  
morar tanto dos militantes como das comunidades atendidas pelos movimentos, como relata o  
entrevistado.  
Não teve Minha Casa Minha Vida. [...] nós conseguimos fazer o Minha Casa  
Minha Vida financiado pra famílias FGTS-Salário. Casa popular, nessa  
modalidade. Nós conseguimos desenvolver algumas unidades com muita  
dificuldade, porque os bancos, principalmente a Caixa, só têm o hábito de  
liberar financiamento pra empresários que fazem casas de alto padrão [...]  
(Militante Anderson, 2025).  
A estratégia da construção de unidades habitacionais com o financiamento feito pelo  
FGTS está longe de ser a saída ideal, podendo até gerar endividamento às famílias, por não se  
tratar de uma modalidade voltada as famílias de baixa renda, mas em um contexto de destruição  
dos programas de provisão habitacional para famílias de menor poder aquisitivo,  
contraditoriamente, essa estratégia se apresenta como uma possibilidade de saída pra quem  
enfrenta os maiores impactos da questão urbana e habitacional.  
425  
Logo, apesar das ações limitantes e dificultosas implementadas pela conjuntura de  
retrocessos do período de 2016 a 2023, os movimentos e/ou organizações se reorganizam e se  
esforçam a fim de garantir o debate e elaboração de propostas a serem apresentadas para o  
governo. Cita-se por exemplo, a Conferência Nacional pelo Direito à Cidade, realizada na  
cidade de São Paulo em 2022, pelo Fórum Nacional de Reforma Urbana, BR Cidades, Habitat  
para a Humanidade Brasil, Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico e da Coalizão Negra por  
Direitos, entre outras entidades (Habitat, 2022).  
Conforme o militante Paulo, esse período muito sombrio aos movimentos, pois  
diferentemente dos governos petistas, foi um momento em que os movimentos conseguiram se  
organizar sem amarras ao governo. Exercendo assim um dos principiais pilares dos  
movimentos, que é a sua autonomia no que se refere às demandas e pautas apresentadas no  
cotidiano das lutas.  
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O legado da Reforma Urbana e sua incorporação nas agendas de lutas atuais (1980-2023)  
A gente fez em São Paulo, [...] aquela Conferência Nacional pelo Direito à  
Cidade. Foi uma forma, na verdade, dos movimentos continuarem vivos, se  
mobilizando. [...] A gente tá dizendo que [...] nós não queremos o governo  
[...]. Mas eu acho que a Conferência Nacional pelo Direito à Cidade que  
aconteceu em São Paulo nos ajudou muito, [...] pra que a gente possa discutir  
de forma autônoma [...]. Então, quanto mais autonomia o movimento tiver,  
melhor. E isso fez com que a gente, na verdade, continuasse vivo (Militante  
Paulo, 2025, grifo nosso).  
Contudo, os/as entrevistados/as relatam também a importância do diálogo com o Estado,  
em especial frente à necessidade de retomada dos conselhos gestores, que foram esvaziados por  
Michel Temer e extintos por Jair Bolsonaro.  
Outro elemento importante desse período conjuntural foi a chegada da pandemia de  
COVID-19, em 2020. Nesse contexto de múltiplas crises, de agudização de desigualdades e  
abandono do Estado, foi necessária a reformulação das lutas. As orientações diziam “fique em  
casa, lave as mãos e os alimentos, e respeite o isolamento social”. Entretanto, o questionamento  
dos movimentos girava em torno de “em que casa ficar?” Se as famílias estavam sendo  
despejadas, entre outros questionamentos acentuados com a crise pandêmica.  
Assim, os movimentos passaram a se organizar em redes de proteção, como a Campanha  
Nacional Despejo Zero8, e solidariedade, por meio de campanhas para doações de alimentos,  
produtos de limpeza destinadas às famílias da classe trabalhadoras, como citado pelos/as  
entrevistados/as:  
426  
Com a pandemia a gente viu a negação de direitos, que era o direito à vida,  
com a negação da vacina, os deboches do presidente [...] enquanto várias  
pessoas estavam morrendo. [...] pros movimentos sociais sobrou — de novo,  
como sempre — essa trincheira de luta, de garantia de direitos, de garantia  
de vida. E aí, enquanto todo o processo de saúde dizia ‘fique em casa’…e a  
gente pensava: ‘e quem não tem casa, fica aonde?’. [...] pessoas em situação  
de rua, [...] pessoas que pagavam aluguel e não tinham como se manter no  
aluguel [...] pessoas que trabalham no mercado informal [...]. Então, [...] a  
campanha Despejo Zero veio pra garantir o direito à vida de muita gente.  
Fora outras garantias, como a distribuição de álcool, distribuição de alimento  
[...] e dizendo contra o negacionismo, [...] que nós queríamos a vacina  
(Militante Erika, 2025, grifo nosso).  
A entrevistada Erika salienta que com o fim do período pandêmico, a campanha não se  
desfez, tendo em vista, que com a contenção do vírus da COVID-19, foram retomadas as ações  
8 A Campanha Nacional Despejo Zero foi lançada em julho de 2020 pelas redes sociais, sendo de caráter nacional  
e composta por movimentos e organizações presentes na luta por moradia e direito a cidade. O objetivo da  
campanha era a suspensão dos despejos e remoções forçadas durante a pandemia. Assim, ela foi responsável por  
auxiliar juridicamente dezenas de famílias pelo Brasil. Além disso, a campanha foi essencial para a determinação  
do Superior Tribunal Federal (STF) pela Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 828, que  
impedia os processos de despejo e remoção forçada durante o período da pandemia. Sendo hoje uma campanha  
que segue aglutinando forças em torno da luta por moradia e mapeando os conflitos fundiários no Brasil  
(Campanha Nacional Despejo Zero, 2024).  
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Joicy Helena da Costa Pantoja; Joana Valente Santana  
de despejo e reintegração de posse, muitas vezes dominadas pela violência policial, sendo o  
reflexo da violência do próprio Estado, que em situação de ausência de consenso, usa da coerção  
e violência, em prol dos interesses dominantes.  
Foi apontado pelos sujeitos que o período da pandemia foi um grande desafio para a  
articulação dos movimentos. Os sujeitos apontam que, inicialmente, todos os períodos citados  
foram marcados por dificuldades. Contudo, a pandemia, somada a uma série de desafios9 que  
os movimentos e organizações vinham enfrentando a partir do golpe de 2016, tornou a  
articulação ainda mais dificultosa.  
Por isso, os períodos pós-golpe (2016-2018) e do Governo Bolsonaro (2019-2022)  
foram apontados como os períodos de maiores retrocessos e de maior dificuldade para a  
condução das lutas, em especial aquelas travadas em espaços institucionais de participação.  
Eu acho que num curto período desse não tem como negar, o retrocesso todo  
do mandato [...] do Bolsonaro e o desmonte dos conselhos. Eu acho que tirar  
espaços, qualquer espaço que seja, qualquer um, municipal, estadual, nacional  
[...] é tirar onde tem a voz popular [...]. Tudo o que atravessa o direito à  
cidade que não tem a participação popular é um retrocesso. Eu acho que esse  
foi um [...] período curto, mas que tem um retrocesso significativo em todas  
as áreas (Militante Erika, 2025, grifo nosso).  
Salienta-se que autores como Gallio (2019), Oliveira (2021) e Oliveira (2023) em seus  
estudos acerca dos movimentos sociais e das lutas urbanas, apontam os Governos Temer e  
Bolsonaro como governos marcados por um grande retrocesso nas políticas urbanas, em  
especial a política habitacional, o que, por sua vez, traz impactos aos movimentos que a muito  
reivindicam, demandam e propõem ao Estado e que conseguiram alguns avanços no campo do  
direito, que foram retirados a partir da consolidação de governos de direita e extrema-direita no  
Brasil.  
427  
No que se refere à pergunta “existe uma articulação entre as atuais lutas e a luta por  
Reforma Urbana das décadas de 1980-1990?”, os sujeitos afirmam que sim, que existe uma  
articulação entre o passado e o presente, que não seria possível chegar até as lutas atuais sem  
os que vieram e lutaram antes. Mas também, destacam que essa luta continua por dentro das  
discussões implementadas pelo Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), por suas  
ramificações estaduais, em estados que contam com Fóruns Estaduais de Reforma Urbana  
(FERU), além dos próprios movimentos.  
Eu acredito que tem [...]. Porque como a gente tem o Fórum Nacional de  
Reforma Urbana, que é um espaço de discussão, [...] que discute a política de  
9 Como, por exemplo: a ausência de diálogo com as gestões estatais, o desmonte das políticas públicas e sociais,  
o esvaziamento e/ou extinção dos conselhos e outros espaços de controle social citados ao decorrer deste item.  
Revista da Faculdade de Serviço Social e do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da UFJF  
O legado da Reforma Urbana e sua incorporação nas agendas de lutas atuais (1980-2023)  
Reforma Urbana [...] e que não deixa com que a gente [...] acabe esquecendo  
do passado. Então, eu acho que tem essa relação. Pelo menos eu penso assim.  
[...] isso [...] acaba com que a gente [...] retome com essa questão da Reforma  
Urbana, dizendo o seguinte: ‘não esqueçam do que foi a gente no passado e  
como é que a gente chegou, até agora, aqui’. Então, é importante a gente  
deixar claro que o Fórum cumpre esse papel (Militante Paulo, 2025, grifo  
nosso).  
O Quadro 02 sintetiza as perguntas e as respostas coletadas a partir das entrevistas e  
evidencia um processo de repetição de demandas históricas que se relacionam com o uso de  
instrumentos que garantam a aplicação da função social da propriedade e a regularização  
fundiária; a garantia programas e projetos de reurbanização e de provisão habitacional em uma  
lógica que considere antes de tudo, a garantia da qualidade de vida às famílias independente de  
suas renda familiar; e por fim, a gestão democrática das cidades, com participação efetiva dos  
movimentos e/ou organizações, assim como da sociedade em espaços de decisão.  
Quadro 02 – Síntese de perguntas e respostas das entrevistas.  
PERGUNTAS  
SÍNTESE DAS RESPOSTAS  
No período de abertura democrática Os movimentos passam a compor atos e protestos em favor da  
(até 1985), como era a dinâmica de redemocratização brasileira e do acesso a direitos urbanos. No  
atuação e mobilização do movimento que período, o trabalho de base nos bairros e comunidades e a  
você faz parte? Quais as principais formação e fortalecimento de lideranças eram estratégias de força,  
demandas, pautas e estratégias nesse com auxílio das CEBs, das associações comunitárias, movimentos  
período?  
sindicais, etc.  
428  
No período pós-constituição de 1988 até O período é marcado pela articulação das lutas a fim de garantir  
2003 como era a dinâmica de atuação e a incorporação de direitos urbanos na CF 88. Assim, é gestada a  
mobilização do movimento que você faz Emenda Popular da Reforma Urbana, construída a partir da  
parte? Quais as principais demandas, mobilização popular organizada pelo MNRU, que posteriormente  
pautas e estratégias nesse período?  
se transforma em FNRU. Além da discussão e construção do  
Estatuto das Cidades (2001) que foi um avanço, proporcionando a  
participação dos movimentos. O trabalho de base nos bairros e  
comunidades e a formação de lideranças eram as estratégias.  
No período pós-criação do Ministério O período foi marcado muitos avanços no campo da política  
das Cidades (2003) até 2016 como era a urbana, como: a criação do Ministério das Cidades; do Sistema  
dinâmica de atuação e mobilização do Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS); criação das  
movimento que você faz parte? Quais as Conferências das Cidades e do ConCidades; criação de  
principais demandas, pautas e estratégias programas de urbanização de áreas precárias e provisão  
nesse período?  
habitacional. Entretanto, ocorre um processo de rompimento entre  
os movimentos e o governo, uma vez que as “concessões” estatais  
não atendiam as demandas reais dos movimentos, se limitando a  
pequenas incorporações de propostas amplas e direcionadas a  
atender as demandas da burguesia. Gerando desmobilização e  
enfraquecimento de espaços como Conferências Nacionais e o  
Conselho Nacional das Cidades (ConCidades).  
No período de 2016 até 2023, como era a Esse período foi marcado por uma dura conjuntura a partir do  
dinâmica de atuação e mobilização do avanço e consolidação da extrema-direita no Brasil, com os  
movimento que você faz parte? Quais as Governos de Michel Temer e Jair Bolsonaro. Houve um retrocesso  
principais demandas, pautas e estratégias em relação ao investimento em políticas sociais  
nesse período? desativação/extinção de espaços importantes de participação  
social, como o ConCidades, além da agudização de desigualdades  
com Pandemia de COVID-19. Entretanto, apesar das  
dificuldades, os movimentos e/ou organizações se reorganiza.  
e
a
a
Libertas, Juiz de Fora, v. 26, n. 1, p. 410-433, jan./jun. 2026. ISSN 1980-8518  
Joicy Helena da Costa Pantoja; Joana Valente Santana  
Cita-se como exemplos dessa reorganização a Conferência  
Nacional pelo Direito à Cidade, realizada na cidade de São Paulo,  
em 2022, e a Campanha Despejo Zero e as campanhas de  
solidariedade por meio de doações de alimentos, produtos de  
higiene, etc., destinadas às famílias da classe trabalhadoras  
durante a pandemia.  
Fonte: Elaboração das autoras com base na pesquisa de campo, 2025.  
Em síntese, a pesquisa demonstrou que existe um processo de incorporação do legado  
da luta por Reforma nas atuais agendas de luta dos movimentos e/ou organizações que  
participaram da pesquisa, nesse caso, a Central de Movimentos Populares e a União Nacional  
de Moradia Popular, tendo em vista que as demandas e/ou pautas apresentadas tem caráter  
histórico impulsionado pelos legados da luta por Reforma Urbana, que segue sendo pano de  
fundo das propostas apresentadas pelos movimentos até 2023.  
Tal processo ocorre considerando que a luta por Reforma Urbana é parte importante da  
luta para a resolução da questão da moradia. Mas também se dá considerando que o Estado  
nesses últimos 35 anos tem tido como preocupação a manutenção da ordem burguesa e tem  
agido não atendendo as reivindicações dos movimentos e/ou incorporando apenas parte das  
demandas nas ações estatais.  
Além disso, evidencia-se a tendência iniciada na década de 1980-1990 de democratizar  
os debates e aderindo ao uso de meios legislativos e/ou jurídicos e de garantir a participação  
em espaços decisórios que são estrategias no que se refere a pressionar o Estado, a fim de obter  
respostas, que foram identificadas em todos os períodos a partir das declarações dos  
representantes dos movimentos que participaram da pesquisa.  
429  
Considerações finais  
A questão da moradia, como uma expressão da “questão social” é agravada pela  
estrutura da sociedade de classes no capitalismo. Como citado anteriormente, a raiz do  
capitalismo está assentada na expropriação dos territórios, na centralização das propriedades  
nas mãos de poucos e na exploração do trabalho. Assim, o avanço da ordem burguesa e de seu  
modo de produção colaboram com o crescimento dos aglomerados nos centros urbanos e com  
a precarização da vida nas cidades (Engels, 2015).  
Assim, os movimentos e/ou organizações que têm como centralidade a luta por moradia  
e direito à cidade, assim como outros movimentos políticos, passam a formar e politizar  
militantes, com a finalidade de pressionar o Estado para que se garantam melhores condições  
para a reprodução material da vida.  
Revista da Faculdade de Serviço Social e do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da UFJF  
O legado da Reforma Urbana e sua incorporação nas agendas de lutas atuais (1980-2023)  
Nesse contexto, o Estado atua na organização e mediação entre os interesses da  
burguesia e dos/as trabalhadores/as, agindo, prioritariamente, para atender a ordem burguesa e  
manter a acumulação capitalista, mas também sendo um campo contraditório de possibilidades  
a serem disputadas pelos/as trabalhadores/as por meio do processo de tensionamento da luta de  
classes.  
Esse tensionamento acontece através das lutas, como no caso da luta por Reforma  
Urbana, que teve seu boom nas décadas de 1980 e 1990, mas que se forjava desde décadas  
anteriores, tendo em vista as necessidades humanas da população de morar e ter acesso à cidade  
e aos seus serviços e equipamentos. Necessidades que, no presente, seguem ainda no centro da  
discussão acerca do urbano e das cidades.  
As reflexões apresentadas no texto buscaram problematizar se os legados e/ou princípios  
da luta pela Reforma Urbana, construídos ainda anos de 1980, se mantiveram presentes ou  
foram incorporados nas demandas, pautas e estratégias dos movimentos e/ou organizações, os  
quais têm como centralidade a luta por moradia e direito à cidade desde a década de 1990 até o  
período atual.  
Os relatos dos(as) entrevistados(as) demonstram que a luta por Reforma Urbana, forjada  
ainda na década de 1960, teve e tem influência nas agendas de luta atuais. As demandas e pautas  
dos movimentos que se atualizam conforme o período histórico também não perdem de vista a  
justiça social, princípio fundamental do projeto de Reforma Urbana.  
430  
A pesquisa identificou que as demandas atuais apresentam similaridades às demandas  
da década de 1980 e 1990, tendo em vista, que apesar do esforço dos movimentos e/ou  
organizações, existem demandas históricas que não foram atendidas, uma vez que o Estado  
segue se alinhando aos interesses burgueses, tanto em gestões conservadoras, quanto nas  
chamadas gestões progressistas, a exemplo das gestões petistas.  
Além disso, observou-se que os participantes da pesquisa são parte de movimentos  
consolidados nas décadas de 1980 e 1990, que seguem sendo precursores da luta por Reforma  
Urbana no período mais recente (2023), juntamente com novas organizações por conduzir as  
lutas por moradia e direito à cidade no Brasil e o Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU).  
Logo, a luta por Reforma Urbana segue em curso. Para os sujeitos da pesquisa, essa  
articulação entre a luta por Reforma Urbana das décadas de 1980 e 1990 não se dá apenas a  
partir da repetição ou presença de demandas históricas. Essa incorporação acontece a partir da  
continuidade das lutas encabeçadas pelo Fórum Nacional de Reforma Urbana, como também  
pela herança deixada por aqueles que vieram antes, demonstrando que as lutas urbanas não são  
Libertas, Juiz de Fora, v. 26, n. 1, p. 410-433, jan./jun. 2026. ISSN 1980-8518  
Joicy Helena da Costa Pantoja; Joana Valente Santana  
isoladas em uma única pauta, mas sim são a integração entre as diversas demandas necessárias  
para garantia da qualidade de vida e a justiça social nas cidades.  
Desse modo, os dados resultantes da pesquisa demonstram que há muitas limitações,  
mas também disputas, nas quais os movimentos, dentro do que é possível, criam estratégias de  
organização e mobilização das bases, de participação em espaços decisórios e de formação de  
novos sujeitos para as lutas. Demonstrando que, mesmo em meio a processos de sufocamento,  
enfraquecimento, cooptação e criminalização, os movimentos e/ou organizações seguem no  
esforço e na resistência, a fim de garantir o atendimento das necessidades humanas e a resolução  
da questão da moradia.  
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