Gestão social no Brasil de 1988 a 20211  
Social Management in Brazil from 1988 to 2021  
Maria Suelen Santos*  
Mariana de Ávila Santos**  
Resumo: O presente artigo tem como objetivo  
promover uma breve reflexão teórico-histórica  
acerca dos antagonismos que constituem a  
Gestão Social no Brasil no período de 1988 a  
2021, a partir de produções acadêmicas no  
âmbito do Serviço Social. O materialismo  
histórico dialético corresponde ao método  
utilizado para esta análise e apreensão da  
temática através do movimento categorial. Os  
resultados apontam para a reconfiguração de  
traços históricos e políticos que reforçam o  
Abstract: This article aims to promote a brief  
theoretical-historical reflection on the  
antagonisms that constitute Social Management  
in Brazil from 1988 to 2021, based on academic  
productions in the field of Social Work.  
Dialectical historical materialism corresponds  
to the method used for this analysis and  
understanding of the theme through the  
categorical movement. The results point to the  
reconfiguration of historical and political traits  
that reinforce the rescue of conservative and  
antidemocratic practices that involve Social  
Management in Brazil after the leadership of the  
neoliberal State, especially after the  
parliamentary coup in 2016, in a recurring  
attempt to decharacterize and weaken the  
processes that encompass the materialization of  
democratic and participatory management.  
resgate de práticas conservadoras  
e
antidemocráticas que envolvem a Gestão Social  
no Brasil após a condução do Estado neoliberal,  
sobretudo, após o golpe parlamentar em 2016,  
em uma recorrente tentativa de descaracterizar  
e fragilizar os processos que englobam a  
materialização da gestão democrática  
participativa.  
e
Palavras-chaves: Gestão social; Democracia;  
Keywords: Social management; Democracy;  
Neoliberalismo.  
Neoliberalism.  
Introdução  
Para compreendermos a estruturação da Gestão das políticas sociais no Brasil pós  
Constituição Federal de 1988, consideramos fundamental apreendê-la a partir da dinâmica  
histórica, econômica, política e social, como aspectos determinantes do processo de transição  
1
Esta produção constitui-se como parte da pesquisa decorrente do Trabalho de Conclusão de Curso (TCC)  
intitulado Gestão Social no Brasil: contradições para sua consolidação após a Constituição Federal de 1988.  
* Universidade Federal de Sergipe. E-mail: maria.suellem@gmail.com  
** Universidade Federal de Sergipe. E-mail: avilamaris3@gmail.com  
DOI: 10.34019/1980-8518.2025.v25.47718  
Esta obra está licenciada sob os termos  
da Licença Creative Commons  
Atribuição-NãoComercial 4.0  
Internacional.  
Recebido em: 08/03/2025  
Aprovado em: 12/06/2025  
Maria Suelen Santos; Mariana de Ávila Santos  
democrática e seus desdobramentos na trajetória de conquistas que se regulamentaram na  
Constituição de 1988.  
Esse processo se deu sob o protagonismo da classe trabalhadora, do movimento popular  
e social2 e dos vários segmentos sociais na luta por direitos e pela participação da sociedade  
civil no planejamento e gestão das políticas sociais de forma participativa, descentralizada e  
municipalizada, conforme regulamentação legal. Entretanto, como veremos depois, o  
redirecionamento econômico e político do país, a partir de 1990, avançará contrariamente à  
maioria dos avanços democráticos constitucionais, através das transformações decorrentes da  
reestruturação produtiva, financeirização e condução do Estado sob o direcionamento  
neoliberal (Netto; Braz, 2012).  
O Estado neoliberal se constitui no Brasil com Collor, em 1990, agudiza-se no governo  
FHC, posteriormente, no governo Lula e Dilma e, sobretudo, após o golpe de 2016 e o governo  
Bolsonaro, tendo em vista garantir as condições gerais para a restauração dos lucros do  
capitalismo. Para isso, colocará à disposição do grande capital o orçamento e recursos públicos,  
sob discursos vazios de responsabilidade corporativa baseados em estratégias de marketing  
social, conforme sinaliza Silva (2013).  
É possível compreender que a Gestão Social foi/é e será impactada de maneira direta  
com a subordinação da política social à política econômica, e no contexto do neoliberalismo,  
terá grande limitação com a intensificação da desobrigação Estatal. “As propostas de  
focalização e privatização alimentaram a pobreza, fenômeno estrutural, sócio histórico e não  
conjuntural, e acirram as desigualdades sociais” (Wanderley, 2013, p. 21).  
224  
Importante ressaltar que os espaços democráticos se constituem como locais de  
conquista, em que o maior objetivo é a participação dos diversos setores da sociedade junto ao  
Estado para elaboração, definição e controle das políticas sociais. Porém, talvez o maior  
obstáculo seja vencer as antigas práticas de gestão participativa e descentralizada, devido à “[...]  
tradição centralizadora e autoritária que sempre marcou o Estado brasileiro impingiu, nas  
agências governamentais, um padrão de gestão completamente independente da sociedade e  
atrelado ora aos ditames da burocracia, ora aos interesses dos detentores do poder” (Rocha,  
2009, p. 54).  
2
Os movimentos sociais, camponeses e operários se constituem nas raízes da Gestão Social, com objetivos de  
democratização das relações sociais e cidadania através da busca do “[...] desenvolvimento de processos  
decisórios, auto e congestionados, participativos e coletivizados” (Wanderley, 2013, p. 19).  
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Gestão social no Brasil de 1988 a 2021  
Gestão social no Brasil de 1988 a 2004  
A entrada da década de 1980 no Brasil contextualiza a conjuntura socioeconômica  
daquele momento a partir de vários aspectos. Um destes pode ser destacado a partir do que  
Behring (2003, p. 131) traz em sua obra, isto é, “[...] tem-se um aprofundamento das  
dificuldades de formulação de renda, não só no Brasil, mas no conjunto da América Latina,  
bem como são encontrados elementos para pensar a condição da democracia no continente”.  
Outro aspecto trata-se da dívida externa, que mesmo tendo sido contraída pelo setor  
privado, por pressão do Fundo Monetário Internacional (FMI), acabou sendo socializada com  
o setor público (Behring,2003). Como consequência, a referida autora aponta o aprofundamento  
das consequências regionais provenientes da crise da dívida na década de 1980: “[...] o  
empobrecimento generalizado da América Latina, especialmente no seu país mais rico, o Brasil;  
a crise dos serviços sociais públicos; o desemprego; a informalização da economia; o  
favorecimento da produção para exportação em detrimento das necessidades internas”  
(Behring, 2003, p. 133).  
Importante falar também das contratações de créditos que antes possuíam juros fixos e  
passaram a ter juros flutuantes (Behring, 2003). Behring (2003, p. 136) afirma que “[...] após a  
crise da dívida, diante da possibilidade de colapso financeiro internacional, impõe-se o discurso  
da necessidade dos ajustes e dos planos de estabilização em toda região”. No Brasil, essa  
estabilização não teve tanta eficácia e ocasionou, segundo ela “[...] ao longo desses anos, a  
média da inflação foi de 200%, acompanhado do agravamento da fragilidade financeira do setor  
público e do comportamento defensivo dos agentes privados” (Behring, 2003, p. 137).  
Os anos 1980 marca a entrada da crise do regime ditatorial, tendo como uma das razões,  
a crise do desenvolvimentismo no contexto da crise capitalista internacional, e a partir daí ganha  
visibilidade e ampliação do processo de redemocratização no país, influenciado pela  
organização dos trabalhadores, dos movimentos sociais e diversas instituições da sociedade.  
Após embates políticos, a exemplo do movimento das “Diretas Já”, é realizada a eleição  
indireta, sendo eleito para assumir a presidência Tancredo Neves, que faleceu antes da posse,  
assumindo a presidência da Nova República o vice, José Sarney (Santos, 2012).  
225  
Com isso, restabelece-se o Estado democrático de direito no Brasil. Na sequência,  
instala-se a Assembleia Constituinte, a qual se formou de “[...] uma arena de disputas e de  
esperança de mudanças para os trabalhadores brasileiros, após a sequência de frustrações –  
Colégio Eleitoral, morte de Tancredo Neves e falência do Cruzado” (Behring, 2003, p. 142).  
Assim, ocorre o enfraquecimento da estratégia conservadora que fora adotada para as  
políticas sociais, devido ao encerramento do regime ditatorial coincidindo com a crise  
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Maria Suelen Santos; Mariana de Ávila Santos  
financeira internacional. A estratégia adotada em seguida foi reformista em um curto espaço de  
tempo, 1985 a 1988 (Fagnani, 1997).  
Diante desse contexto, a organização do movimento operário e popular assumiu um  
importante papel decisivo na condução da Assembleia Constituinte e também na definição de  
algumas pautas, como “[...] reafirmação das liberdades democráticas; impugnação da  
desigualdade descomunal e afirmação dos direitos sociais; reafirmação de uma vontade  
nacional e da soberania, com rejeição das ingerências do FMI; direitos trabalhistas; reforma  
agrária” (Behring, 2003, p. 142).  
A partir das mudanças advindas com a CF de 1988 no que se refere ao padrão de  
proteção social e à Gestão Social, surgem conceitos como universalização, descentralização e  
gestão democrática em um contexto de forte mobilização e participação de movimentos sociais,  
trabalhadores, entidades e outros grupos interessados em construir um novo modelo de gestão.  
Além disso, a Seguridade Social é introduzida, compondo-se do tripé formado pelas políticas  
da previdência social, da saúde e da assistência social, esta última concebida a partir de então  
como política pública, dever do Estado e direito dos cidadãos Rocha (2009).  
A universalização ou princípio da universalidade significa, para Behring e Boschetti  
(2011), não a cobertura de direitos iguais para todos, mas a saúde como um direito universal, a  
assistência para quem dela necessitar e a previdência funcionando de acordo com lógica do  
seguro, possuindo direito a ela, quem contribuir.  
226  
A descentralização é o oposto do que acontecia no regime militar, em que os recursos  
se concentravam apenas em um setor da sociedade. “Nesse contexto, era característica central  
da gestão pública a exclusão da sociedade civil do processo de formulação das políticas  
públicas, da implementação dos programas e do controle da ação governamental” (Diniz, 1996  
apud Rocha, 2009, p. 44).  
Com a descentralização, “[...] na década de 1990, assiste-se a um processo de  
regulamentação da gestão descentralizada das políticas públicas em diversas áreas sociais  
(saúde, educação, assistência social, etc.), com a inserção da sociedade civil, via Conselhos  
Gestores, na sua formulação e controle” (Rocha, 2009, p. 43).  
É importante salientar que esse processo da Assembleia Constituinte foi marcado por  
disputas entre os que desejavam avanços para a sociedade e os que desejavam inserir a nova  
agenda liberal no país. A CF de 1988 manifestou uma disputa de projetos antagônicos,  
manifestando avanços no que se refere aos “[...] direitos sociais, humanos e políticos [...], mas  
manteve fortes traços conservadores, como a ausência de enfrentamento da militarização do  
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poder no Brasil [...], a manutenção de prerrogativas do Executivo, como as medidas provisórias,  
e na ordem econômica” (Behring, 2003, p. 143).  
Com os avanços constitucionais, restava esperança por parte dos movimentos sociais e  
trabalhadores na primeira disputa presidencial direta em 1989, que ocorreu entre Fernando  
Collor de Mello e Luiz Inácio Lula da Silva, vencendo o primeiro. Um ponto decisivo que  
influenciou tal resultado foi “[...] sua origem social e trajetória política advinham das classes  
possuidoras, o que lhe dava créditos de classe, num enfrentamento com um dos candidatos de  
origem operária” (Behring, 2003, p. 144).  
Configurou-se uma crise econômica e política “[...] combinando-se explosivamente à  
fragmentação da burguesia brasileira num período grávido de possibilidades de  
aprofundamento da democracia política e econômica, mas também repleto de tendências  
regressivas e conservadoras ainda fortes e arraigadas na sociedade brasileira, [...]” (Behring,  
2003, p. 144).  
A estratégia adotada para a política social nesse momento, de 1988 a 1990, foi a  
contrarreforma conservadora. Após o que foi pontuado, podemos compreender que os aspectos  
políticos, econômicos, sociais contribuíram para a implantação e adoção da contrarreforma do  
Estado através das medidas neoliberais (Behring, 2003). Antes, porém, é importante situar  
brevemente a dinâmica capitalista mundial.  
227  
Após uma fase de onda longa expansiva, que vai do pós Segunda Guerra até final dos  
anos 1960 e início dos 1970, marcada por crescimento econômico e altas taxas de lucros  
compensadoras, conforme Netto e Braz (2012) a partir dos anos 1974-1975, os “anos dourados”  
caminham para o seu fim e assim o capital entra em uma onda recessiva em que taxas de lucro  
e crescimento entram em uma fase decrescente.  
O capitalismo monopolista, agora em um novo estágio, denominado de capitalismo  
contemporâneo, assume três estratégias para se restaurar da crise então instaurada, a saber: a  
reestruturação produtiva, a financeirização da economia e a adoção da ideologia neoliberal  
(Netto; Braz, 2012).  
A reestruturação produtiva ocorre com as alterações no padrão produtivo com a  
introdução da produção flexível que passa a assumir o lugar da produção fordista adotada nos  
“anos dourados”. O padrão de acumulação fordista se baseava na eletromecânica, tendo a  
esteira rolante como uma de suas grandes expressões. A organização do trabalho fundamentava-  
se nos princípios tayloristas, com clara divisão entre concepção e execução, dentre outros  
pontos. A produção e o consumo eram de massa e o mercado era regido pela oferta. Em função  
da dinâmica da acumulação do período e da elevada taxa de lucro e crescimento, havia pleno  
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emprego e relações de trabalho menos precárias, com garantia de direitos para vários segmentos  
da classe trabalhadora, em um contexto de organização e mobilização dos trabalhadores por  
meio dos sindicatos (Harvey,1992).  
A estratégia de desconcentrar a indústria torna a produção desterritorializada,  
transferindo indústrias para diversas localidades ao redor do globo, facilitando o aumento da  
exploração do trabalhador em virtude, principalmente, da escassa ou fraca organização da classe  
trabalhadora em vários países, baixos salários etc. A incorporação de novas tecnologias  
contribuiu ainda mais para uma menor necessidade de trabalho vivo (Netto; Braz, 2012),  
agravando o quadro de desemprego e subemprego e fragilizando as formas de organização dos  
trabalhadores, ademais do aprofundamento da precariedade das condições e relações de  
trabalho.  
A respeito da financeirização, observa-se que ela vem como uma nova forma de fluxo  
econômico através de transações na esfera da circulação, que “[...] tornaram-se sob todos os  
sentidos hipertrofiadas e desproporcionais em relação à produção real de valores – tornaram-se  
dominantemente especulativas” (Netto; Braz, 2012, p. 244).  
A terceira estratégia da ofensiva capitalista refere-se ao plano político-ideológico, com  
a mudança na configuração do Estado, que de natureza intervencionista, de corte social em  
vários países, no contexto do fordismo, assume o formato neoliberal.  
228  
Segundo Behring (2003, p. 129) “[...] o neoliberalismo em nível mundial configura-se  
como uma reação burguesa conservadora e monetarista, de natureza claramente regressiva,  
dentro da qual se situa a contra-reforma do Estado.” Na particularidade do Brasil, a  
contrarreforma assume uma lógica “[...] cujo sentido é definido por fatores estruturais e  
conjunturais externos e internos, de forma integrada” (Behring, 2003, p. 129).  
O neoliberalismo, para assegurar os objetivos do capital, busca, segundo Netto e Braz  
(2012, p. 239) “[...] romper com as restrições sociopolíticas que limitam a sua [do capital]  
liberdade de movimento”. Desta forma, características como processo de contrarreforma(s) e  
privatização foram adotadas de maneira a diminuir o papel do Estado em sua função econômica,  
de regulamentação e garantia de direitos (Netto; Braz, 2012). Com a adoção do neoliberalismo  
no Brasil em 1990 muitos dos avanços constitucionais regridem, os direitos sociais são  
mercantilizados, gerando consequências para a sua materialização através das políticas sociais  
e, portanto, para os processos de gestão dessas políticas.  
A legitimação dos direitos sociais se concretizou através da luta dos movimentos sociais,  
sindicais e populares no período de transição democrática nos anos 1980, que se deu devido às  
consequências do período ditatorial e sua herança desastrosa no campo econômico, político,  
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ideológico e social com o aprofundamento da dívida externa do país. Essa realidade  
impulsionou aos brasileiros uma organização e efervescência política capazes de render  
resultados positivos, ao menos legalmente, com a Constituição Cidadã.  
A cidadania atribuída ao povo brasileiro lhe permite uma proteção social garantida pelo  
Estado a partir de uma perspectiva democrática de direito, que deve ser materializada através  
das políticas sociais. Nessa perspectiva, a gestão dessas políticas parte do mesmo pressuposto  
e tem como fundamento o interesse da coletividade na condução de todo processo no que se  
refere à gestão dos direitos sociais.  
O Estado, sob os ditames das agências multilaterais, refuncionaliza-se. Além da  
intervenção “mínima” do Estado no aspecto social, assume, também, a regulação da economia  
e passa operacionalizar junto ao  
[...] setor privado, políticas sociais emergenciais, focalizadas  
e
assistencialistas, visando garantir as taxas de acumulação do capital e mitigar  
as expressões da “questão social” através de controle da força de trabalho e do  
atendimento de necessidades mínimas dos “clientes” dos serviços sociais  
(Castelo, 2013, p. 244).  
De acordo com Valle e Leite (2018) esse contexto propicia uma forma de “sociabilidade  
associal”. Realidade contraditória em relação à gestão participativa, por exemplo, que se  
destaca como uma forma de gestão elencada na Constituição Federal de 1988, e tem sua  
implementação a partir de 1990 com a descentralização político-administrativa e o processo de  
municipalização das políticas, porém, em meio aos rebatimentos provocados pelas medidas  
neoliberais que invadem a sua lógica no que se refere à participação social nas decisões e  
controle das políticas sociais, e da mesma maneira no processo de gestão destas políticas.  
Rocha (2009) destaca em sua análise uma gestão descentralizada, participativa e,  
portanto, democrática das políticas públicas que alcança todos os níveis da gestão  
administrativa (municipal, estadual, federal), cujo objetivo é democratizar a gestão pública a  
partir da articulação política dos conselhos nos processos de definição, formulação, fiscalização  
e controle das ações dessas políticas. De acordo com o autor, a nova configuração de Gestão  
das políticas sociais é legitimada a partir da Constituição Federal de 1988, e consolidada na  
década de 1990 com a descentralização político-administrativa e municipalização das políticas  
públicas, para assim, superar a burocratização estatal e hierarquização excessiva das decisões.  
Como visto acima, os principais atores da participação social estão representados pelos  
Conselhos Gestores3. Para dar exemplos na esfera federal, temos os Conselhos das três  
229  
3 “Instituídos em âmbito federal, os Conselhos Gestores passaram a ser obrigatórios em todos os níveis de governo,  
a par da exigência do repasse de recursos da esfera federal para os estados e municípios. Proliferaram-se, então,  
no país, na forma de arranjos institucionais, podendo ser temáticos, porque ligados a políticas sociais específicas  
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principais políticas que compõem a Seguridade Social: Conselho Nacional de Saúde (CNS),  
Conselho Nacional da Assistências Social (CNAS) e Conselho de Previdência Social (CNPS).  
A saúde foi a primeira política social a criar e institucionalizar a participação popular através  
de conselhos. Isso se deu graças ao Movimento pela Reforma Sanitária, que teve como resultado  
a XIII Conferência Nacional de Saúde, em 1986 e assim, a criação do Sistema Único de Saúde  
(SUS) (Rocha, 2008).  
As políticas da Seguridade Social passaram e passam por ameaças e retrocessos, o que  
influencia na atuação dos Conselhos. Rocha (2008) aponta que o SUS já sofreu várias tentativas  
de modificações voltadas para sua redução (focalização), a previdência social sofre ataques  
desde os avanços que foram promulgados na Constituição de 1988 como a causa do déficit  
público e consequentemente da inflação.  
Já a assistência social, para Pereira (2006), é ameaçada desde que foi concebida como  
política pública, porém o processo neoliberal em curso no país contribuiu para que  
permanecesse com a imagem de caridade, ajuda e favor durante alguns anos até a aprovação da  
LOAS, o que sofreu algumas mudanças, embora não tenha acabado.  
Alguns desafios se apresentam nestes espaços de participação social, visto que com a  
adoção das medidas neoliberais por parte dos governos brasileiros a partir dos anos 1990, as  
sucessivas contrarreformas contribuem nesse processo. Além disso, esses espaços acabam se  
tornando um local autoritário e de manipulações, pois, “Nos Conselhos Gestores, Estado e  
sociedade estão representados paritariamente, mas não estão livres de manipulações e  
divergências, caracterizados que são pela lógica da defesa dos interesses particularistas” (Gohn,  
2002 apud Rocha, 2009, p. 53).  
230  
De acordo com Wanderley (2013), ao Estado resta a tarefa de assumir seu papel como  
regulador, e à sociedade, o controle social para garantir seus direitos. “[...] a experiência da  
gestão participativa sugere novos temas na agenda pública, imprime a conquista de novos  
direitos e o reconhecimento de novos sujeitos, sinalizando a construção de uma nova cidadania  
e de uma outra cultura política” (Rocha, 2009, p. 50).  
Wanderley (2013) compreende a Gestão Social como um conjunto de processos que se  
constitui a partir do planejamento, organização, execução e avaliação de projetos, serviços,  
bens, programas, benefícios e políticas sociais, ou seja, são ações públicas desenvolvidas pelo  
(saúde, assistência social, criança e adolescente, etc.) ou deliberativos, porque suas atribuições não se restringem  
à formulação de sugestões ou encaminhamento de demandas, mas abrangem, sobretudo, a decisão das políticas  
públicas. Em comum têm a composição paritária entre governo e sociedade, pois se constituem por representantes  
da sociedade civil e da esfera governamental, e a autonomia em relação ao governo, apesar da vinculação a órgãos  
públicos” (Gohn, 2001; Tatagiba, 2002 apud Rocha, 2009, p. 52).  
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Estado. A autora situa a diferença entre política pública e Gestão Social da seguinte forma:  
política pública, como “[...] uma ação desenvolvida pelo Estado, seu regulador, e Gestão Social,  
como a gestão das ações públicas” (Wanderley, 2013, p. 22). A autora relata que nos últimos  
anos houve uma ampliação da discussão acerca da Gestão de políticas públicas, e, também a  
gênese de cursos em Universidades em relação à formação de gestores sociais criando a função  
de gestor de políticas públicas no serviço público. Desta forma, cabe conhecer mais um pouco  
os primeiros sinais da discussão de Gestão Social no Brasil e em que contexto ela surge.  
Maia (2005, p. 02) destaca o movimento contraditório da Gestão Social como processo  
determinado social e historicamente a partir de 1990 no contexto brasileiro sob a perspectiva  
de projetos antagônicos, o “[...] desenvolvimento do capital e desenvolvimento da cidadania”.  
A afirmação da autora em relação ao contexto mencionado parte da compreensão do  
reordenamento do capital no sentido de recuperar as taxas de lucro na fase de crise estrutural  
do capitalismo a partir de medidas engendradas pelo neoliberalismo que já se encontravam em  
andamento no contexto internacional, e no Brasil são estruturadas como solução para conter a  
alta inflação a partir do governo de Fernando Collor de Mello em 1990, e aplicadas de forma  
mais efetiva sob o comando de Fernando Henrique Cardoso, em 1995.  
Wanderley (2013) cita a formulação da gestão pública imbricada nesse processo de  
construção e orientação da Gestão Social nos países periféricos a partir dos anos 1990, sob a  
égide de organismos internacionais, e destaca os debates em Congressos realizados pelo Centro  
Latino-americano de Administração e Desenvolvimento (CLAD). A autora enfatiza que o  
Estado priorizou neste momento as privatizações, contrarreformas, política de austeridade  
fiscal, ações focalizadas e organizações filantrópicas, políticas públicas compensatórias,  
programas de transferência de renda, apelo à responsabilização social e, portanto,  
desresponsabilização estatal, entre outros. Nesse contexto, segundo ela, é atribuída à gestão  
pública uma concepção gerencial das políticas públicas com delegação da responsabilidade para  
o Terceiro Setor e ampliação deste com a inserção do mercado, passando as políticas sociais à  
categoria de mercadorização. “Por esse meio, a gestão governamental articula-se à iniciativa  
privada e a organizações do chamado ‘Terceiro Setor’, como um ‘novo modelo de gestão da  
área social” (Iamamoto, 2009, p. 22).  
231  
O Terceiro Setor tem papel fundamental no desenvolvimento dessa estratégia de “gestão  
contra o capital”, pois desobriga o Estado de sua função como regulador das referidas políticas  
sociais e o coloca como responsabilidade da sociedade civil. É a partir da atuação do Terceiro  
Setor segundo os preceitos neoliberais que se configura a desresponsabilização do Estado, e  
dessa maneira as reformas de empresas sociais e do Estado brasileiro ganham força, o que  
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facilita o desenvolvimento do capital abrindo espaço para que o processo de privatização se  
concretize (Maia, 2005).  
Podemos compreender a Gestão Social não apenas em seu caráter técnico de gerência  
administrativa de serviços e programas sociais, mas também pela qualidade desses serviços e  
programas ofertados, de forma a garantir a efetivação das políticas sociais em que o Estado é  
“[...] a autoridade reguladora das ações públicas” (Carvalho, 2012, p. 42). Ou seja, a Gestão  
Social possibilita um papel não apenas de executor das políticas sociais, mas também se  
preocupa em garantir que a sociedade participe dos processos de decisão e identifique se aquelas  
estão sendo executadas de forma qualitativa. Ainda segundo a autora, é na garantia das políticas  
sociais, principal objetivo da Gestão Social, que se encontram as maiores expectativas na  
redução das desigualdades, enfrentamento da pobreza e oportunidade de inclusão.  
A “gestão contra o social”4, assim definida por Maia (2005), ganha força à medida que  
os ideais neoliberais são impostos a partir da reconfiguração do Estado de acordo com os  
objetivos do capitalismo. Assim, as ações que deveriam ser consideradas como de  
responsabilidade pública, adquirem cada vez mais o caráter de privatização, focalização e  
descentralização afastando gradativamente o papel do Estado de regulador no campo social  
(Maia, 2005). É a partir daí que movimentos de resistência são cada vez mais necessários ao  
ponto de que valores como democracia, justiça, igualdade, equidade e cidadania universal sejam  
sempre reforçados, a fim de não sucumbirem à ordem do capital, sendo possível, inclusive,  
identificar que a Gestão Social se constitui em espaço de disputas e concretização de direitos.  
Sendo assim, essa nova dinâmica econômica, política e social que se estrutura a partir  
de 1990 no Brasil, com a reconfiguração do Estado na economia, e as transformações e  
flexibilizações no mundo do trabalho, a condução dos serviços públicos através do setor de  
serviços, privatizações, desemboca na mercantilização dos direitos sociais, e as políticas sociais  
fragmentadas, focalizadas e de caráter seletivo, impulsionando a refilantropização dessas  
políticas, na generalização do individualismo, de discursos de solidariedade, responsabilidade  
social, empreendedorismo, entre outros. Esses aspectos determinam um novo contorno à Gestão  
Social divergente do pactuado na Constituição Federal de 1988, impondo-lhe condicionantes  
que afirmam o projeto hegemônico vigente.  
232  
4
Segundo Maia (2005) a “gestão contra o social” ganha esse contorno baseada nos princípios de qualificação e  
eficiência inerentes à racionalidade burguesa em relação ao do trabalho e organização do social. Essa perspectiva  
de gestão destacada pela autora é um tipo de estratégia da tecnologia e técnicas instrumentais que ao sustentar o  
capital nega a cidadania.  
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Gestão social no Brasil de 1988 a 2021  
Gestão social no Brasil de 2005 a 2021  
No período que antecedeu à construção de uma gestão pública democrática e  
participativa, implementada na Constituição Federal de 1988 a partir da efervescência dos  
movimentos sociais no momento da redemocratização do país, a Gestão das políticas sociais  
configurava-se fundamentada na centralização em torno da União no que se refere à formulação  
dessas políticas, às decisões e questões financeiras restando às outras esferas apenas a execução,  
o que possibilitava de forma contundente a intervenção de agentes institucionais, das entidades  
e organizações a partir de práticas de caráter conservador em relação a todos os processos que  
envolvem a gestão e as políticas sociais.  
Compreende-se ainda, que o resultado da transição democrática não diz respeito  
somente à conquista de tais direitos, mesmo que sob a ótica burguesa, mas também ao  
envolvimento daqueles que requisitam esses direitos inseridos no processo de gestão e controle  
das políticas que materializam os referidos direitos sociais, sendo essa percepção crucial na  
apreensão dos fundamentos que norteiam a dinâmica econômica e, portanto, a dinâmica social  
das políticas sociais e sua gestão. A entrada de novos atores sociais na cena política requisitando  
a participação direta da sociedade civil na implementação, deliberação e fiscalização das  
políticas sociais e os limites que perpassam a representação política no sistema eleitoral  
promoveram “[...] reflexões sobre a democracia participativa e deliberativa, assentada na idéia  
da transformação do cidadão num ator político e consciente, que supera o papel de mero  
expectador e pensa comunitariamente pela constituição de espaços públicos, como fóruns,  
conselhos, orçamento participativo, etc.” (Rocha, 2009, p. 50).  
233  
Os resultados contrapostos aos previstos na Constituição Federal de 1988, oriundos da  
política macroeconômica do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) nos 1990,  
propiciaram a partir do contexto sócio-político em que se encontrava naquele momento o país,  
possibilidades de uma virada de perspectiva de direção política no ano de 2002 com a esquerda  
na administração executiva do Brasil. As eleições para a presidência do país apresentavam aos  
brasileiros o início de uma transição político-econômica desamarrada dos novos moldes  
organizacionais e tecnológicos até então estruturados, inclusive, em relação à organização  
sociotécnica do trabalho. Antunes (2004) salienta sobre a década anterior, que após uma  
[...] forte desertificação econômica e social, nas eleições presidenciais em  
2002, o quadro encontrava-se muito mais favorável para uma vitória das  
esquerdas no país, depois de uma década de equívocos decorrentes da  
aceitação acrítica do Consenso de Washington pelo governo FHC (Antunes,  
2004, p. 134).  
Revista da Faculdade de Serviço Social e do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da UFJF  
Maria Suelen Santos; Mariana de Ávila Santos  
Diante disto, o operário Luiz Inácio Lula da Silva (Lula) foi eleito presidente do Brasil  
nas eleições de 2002, na defesa de propostas que objetivavam “[...] representar os anseios  
populares, em todos os seus segmentos, enfim, a totalidade dos que almejam mudanças  
substantivas e reais, como o MST e outros movimentos sociais, o sindicalismo combativo  
presente na CUT e nos partidos e movimentos de esquerda” (Antunes, 2004, p. 134). Todavia,  
os desafios estavam postos, entre eles, o enfrentamento em relação à degradação salarial, o  
desemprego, a realização de uma reforma agrária, o impulsionamento do desenvolvimento  
científico e tecnológico brasileiro, e decretação de oposição ao predomínio do capital  
financeiro, colocando-se a favor da produção que viesse a suprir as necessidades sociais dos  
brasileiros, sendo estes, para o autor, os maiores problemas a serem confrontados na nova  
política econômica alternativa, caso o objetivo do governo Lula estivesse no rompimento do  
modelo neoliberal.  
Todavia, na atuação do seu governo, Lula continuou e acirrou a política econômica  
adotada pelo governo FHC, sob o direcionamento de organismos internacionais através do  
ajuste fiscal, da utilização de recursos públicos para a aquisição de superávit primário no  
processo de valorização de valor, das privatizações de estatais, contrarreformas, focalização e  
seletividade das políticas sociais, política creditícia, o que, inclusive, possibilitou o acesso ao  
crédito, e, dessa forma, o acesso da classe trabalhadora a bens de consumo,  
234  
Em relação ao superávit primário, Behring e Boschetti (2016) enfatizam que se trata de  
um mecanismo de transferência de recursos do orçamento da seguridade social para o  
orçamento fiscal para ser utilizado no pagamento da amortização da dívida pública por meio da  
Desvinculação das Receitas da União (DRU). “No período de 2002 a 2004, foram desviados do  
Orçamento da Seguridade Social R$ 45,2 bilhões que deveriam ser utilizados para as políticas  
da previdência, saúde, assistência social e poderiam ampliar direitos relativos a essas políticas”  
(Behring; Boschetti, 2016, p. 166). As autoras destacam, dessa forma, a relação entre política  
social e econômica, e, portanto, as implicações desta no orçamento da seguridade social,  
consequentemente na Gestão Social dessas políticas, impondo-lhe desafios para sua  
concretização.  
Além disso, a seguridade social brasileira possui caráter regressivo por conta das fontes  
de financiamento, em que a classe trabalhadora assume a maior parcela dos impostos seja por  
meio da contribuição sobre a folha de salário ou sobre o consumo. As autoras citam três fontes  
de acordo com o princípio da diversidade das bases de financiamento: “1) orçamento da União,  
Estado, DF; 2) contribuições sociais; e 3) receita de concursos prognósticos. As contribuições  
sociais, por sua vez, subdividem-se em duas: a) do empregador sobre a folha de salário, a receita  
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e o faturamento e lucro; e b) a do trabalhador e demais segurados” (Behring; Boschetti, 2016,  
p. 171-172).  
Entretanto, torna-se pertinente salientar que no governo Lula ocorreu uma ampliação de  
ações progressistas desenvolvidas por meio de programas no campo social brasileiro,  
especialmente no que concerne às ações afirmativas. Entre as ações realizadas no referido  
governo estão: o desenvolvimento de programas sociais que objetivavam reduzir a fome e a  
miséria com a unificação dos programas de transferência de renda por meio do Bolsa Família  
destinado às famílias abaixo da linha de pobreza, e a promoção de ações afirmativas no ensino  
superior e técnico ampliando o acesso de estudantes nessa modalidade de ensino. Contudo, a  
mercantilização das políticas sociais, principalmente em relação aos recursos orçamentários da  
seguridade social, fundamento do Sistema Universal de Proteção Social brasileiro, continuaram  
sendo alicerce para a rentabilidade do capitalismo.  
O plano de governo formulado e executado no período em que Lula esteve na  
presidência do país, e em seguida a pretensão de continuidade do mesmo plano pela sua  
sucessora, a presidenta Dilma Rousseff, foi o que mais se “aproximou” do direcionamento  
social-democrata abordado na Constituição Federal de 1988, o que envolve a ratificação do  
aspecto reformista burguês, mas não se pode negar que o campo social passou a ter um espaço  
na agenda do governo ao se comparar ao governo de FHC. No entanto, as ampliações  
progressistas que aconteceram não provocaram mudanças estruturais na vida dos trabalhadores,  
já que as ações do Estado não se voltaram para questionar os fundamentos dos fenômenos que  
determinam e originam os problemas sociais, mas sim reconfigurar-se para alavancar o aumento  
das taxas de lucros do capital (Marques; Mendes, 2007).  
235  
Observa-se que o acesso por parte dos trabalhadores aos direitos sociais se deu nesse  
momento sob uma perspectiva de assistencialismo, focalização, seletividade, ou seja, o acesso  
não se concretiza enquanto direito dos usuários e dever do Estado, mas com caráter de  
clientelismo, benemerência e paternalismo e de desresponsabilização estatal. Dessa forma, à  
classe trabalhadora restava-lhes a vivência da descaracterização dos direitos sociais a partir do  
modelo econômico e político que se instaura desde 1990, além da responsabilização da maior  
parte do financiamento da seguridade social a partir de uma política onerosa de impostos  
regressivos.  
Inclusive, torna-se fundamental compreender uma das problemáticas postas à Gestão  
Social, especificamente no que diz respeito à compreensão acadêmica em relação ao seu  
conceito em meados da década de 1990, que, de acordo com Tenório e Teixeira (2021, p. 5)  
“Apesar de no início dos anos 1990 o conceito de Gestão social já ter surgido, ainda não fazia  
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Maria Suelen Santos; Mariana de Ávila Santos  
parte da ribalta acadêmica, o que começa a ocorrer quando ele contracena com o conceito de  
gerência social”. Nesse mesmo período, as políticas sociais se configuraram associadas à  
concepção de políticas compensatórias nos países da América Latina quando a partir da adoção  
de forma total ou parcial das recomendações do “Consenso de Washington” (Tenório; Teixeira,  
2021). Ainda, de acordo com os autores, ao participarem no ano de 1997 em Washington, D.C.,  
de um curso intitulado Curso de Directivos en Diseño y Gestión de Políticas y Programas  
Sociales nas dependências do Instituto Interamericano para o Desenvolvimento Social (INDES)  
do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), destacam que a gerência social era o  
conceito atribuído à gerência das políticas e programas sociais nos países da América Latina.  
O conceito de Gestão Social estava articulado a um processo gerencial que se dava de  
maneira partilhada e com o envolvimento de diversos sujeitos sociais, sendo assim, a Gestão  
Social não era considerada a mesma coisa que gerência social de acordo com alguns espaços  
da academia brasileira. Os referidos autores ratificam e apontam a distinção em relação ao  
significado atribuído à Gestão Social5 e à Gestão Estratégica6, que para eles era uma “[...]  
distinção que não fazia parte do vocabulário daqueles que utilizavam a expressão ‘gerência  
social’ como importante à implementação de políticas compensatórias. [...] havia uma confusão  
conceitual, pois alguns de seus textos utilizam as expressões ‘estratégia’ e ‘gestão estratégica’  
como instrumentos da gerência social” (Tenório; Teixeira, 2021, p. 6).  
236  
Essa confusão em relação aos conceitos podia estar relacionada ao fato da palavra  
estratégia compor o vocabulário persistente nos diversos assuntos àquela época, ou ainda à  
utilização inconsciente dos referenciais teóricos, ou então o desconhecimento por parte dos  
autores que produziam sobre gerência social a respeito das publicações que já estavam  
acontecendo no Brasil sobre a Gestão Social.  
A partir da entrada do terceiro setor em cena ocorre o aparecimento de diversas  
interpretações acerca do conceito de Gestão Social nas Instituições de Ensino Superior (IES).  
Algumas de fato compreendiam o conceito de Gestão Social adverso ao de Gestão Estratégica  
5
“A gestão social é a tentativa de ‘substituir a gestão tecnoburocrática, monológica, por um gerenciamento  
participativo, dialógico, no qual o processo decisório é exercido por diferentes sujeitos sociais. Em seu processo  
de afirmação, a verdade só existe se todos os participantes da ação admitem sua validade, isto é, a verdade é a  
promessa de consenso racional, não é uma relação entre o indivíduo e sua percepção de mundo, mas sim um acordo  
alcançado por meio da crítica intersubjetiva” (Di Giovanni; Nogueira, 2015 apud Tenório; Teixeira, 2021, p. 13).  
6 “Gestão estratégica seria ‘um tipo de ação social utilitarista, fundada no cálculo de meios e fins e implementada  
mediante a interação de duas ou mais pessoas, na qual uma delas tem autoridade formal sobre a(s) outra(s). Por  
extensão, esse tipo de ação gerencial seria aquele no qual as organizações empresariais privadas determinariam  
suas condições de funcionamento e o Estado se imporia à sociedade por meio de processos eminentemente  
fundados na técnica, configurando intervenções de caráter tecnocrático’’ (Di Giovanni; Nogueira, 2015 apud  
Tenório; Teixeira, 2021, p. 13).  
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e outras consideravam o conceito de Gestão Social voltado apenas à prática no terceiro setor  
(Tenório; Teixeira, 2021). “Esse contraponto privilegia, de modo consciente ou inconsciente,  
práticas gerenciais que contribuem para aumentar a distância entre o Estado e a sociedade,  
exercitando uma ‘nova gestão pública’ caracteristicamente pré-burocrática” (Tenório; Teixeira,  
2021, p. 12).  
Além da problemática levantada em torno do significado e, portanto, do conceito de  
Gestão Social, Wanderley (2013) aponta os desafios institucionais na particularidade da Gestão  
Social contemporânea, como: a interdisciplinaridade7, pois segundo ela, nas equipes e prevalece  
o caráter multiprofissional nos espaços ocupacionais; a intersetorialidade8 em relação à  
dificuldade de operacionalização total da ação pública, já que há predominância de  
fragmentação da materialização das políticas sociais e não ultrapassam a política setorial. A  
intersetorialidade deve ser um objetivo a ser alcançado, considerando que as políticas possuem  
caráter interdependente, porém não é atingida apenas pela boa vontade dos sujeitos envolvidos,  
mas sim, a partir de uma ação política envolvendo mecanismos estratégicos por parte da gestão.  
Inclusive, há uma probabilidade do surgimento de várias formas de resistência devido a disputas  
entre os setores e divergência de interesses; e a territorialização9 das políticas sociais exige um  
formato de gestão com perspectiva descentralizada e territorializada, tornando necessária, dessa  
forma, uma reflexão crítica e qualificada da realidade social que se objetiva intervir.  
A autora chama a atenção para os sistemas de informação (bancos de dados nacionais,  
estaduais e municipais das políticas locais), como ferramenta primordial para a confecção de  
diagnóstico social e territorial, e para a Gestão das políticas públicas em todas as etapas.  
Wanderley (2013) sugere que o conhecimento acerca da Gestão Social deve atingir também  
outras áreas de conhecimento, e que a articulação e o diálogo devem ser ampliados com o intuito  
237  
7 “[...] a interdisciplinaridade necessita ser pensada a partir de uma totalidade (crítico-histórico-dialética), na qual  
são necessárias condições objetivas, sociais, históricas, para sua concretude. Não há como determinar uma forma  
do interdisciplinar, visto que ela se desenvolve em particularidades da história social, na materialidade, não é  
conhecimento absoluto, mas princípio norteador a uma realidade” (Jantsch; Bianchetti, 1995 apud Jorge; Pontes,  
2017, p. 185).  
8
“A intersetorialidade na gestão púbica [SIC] significa adotar uma decisão racional no processo de gestão, cuja  
aplicação pode ser positiva ou não. [...] Não pode ser considerada antagônica ou substitutiva da setorialidade. A  
sabedoria reside em combinar setorialidade com intersetorialidade e não em contrapô-las no processo de gestão.”  
(Sposati, 2006 apud Wanderley, 2013, p. 26).  
9 “O território tem fragilidades, vulnerabilidades, porém, tem também potencialidades, fortalezas, que devem ser  
conhecidas e reconhecidas. [...] O primeiro passo está no reconhecimento dessa realidade, o que implica em  
conhecer quem são e como vivem as famílias em seus territórios e onde estes se situam. Esse conhecimento embute  
as seguintes questões: Como se relacionam os indivíduos com o território onde vivem? Quais são os atores, os  
sujeitos e os serviços presentes nesse espaço? Que vínculos os cidadãos desenvolvem no seio de suas famílias e  
dos grupos e redes dos quais participam, em seu território de vivência, em sua cidade? Existem serviços públicos  
nesses territórios? Estes são acessíveis? Quais são as dinâmicas de vida nos territórios? Enfim, o que se busca é  
uma leitura qualificada da realidade social onde se pretende intervir” (Wanderley, 2013, p. 27-28).  
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de garantir o acesso dos cidadãos aos seus direitos a partir da transparência e participação dos  
sujeitos sociais e políticos. “A participação na esfera pública é importante pelo conteúdo  
pedagógico, principalmente para a construção de uma ética social que contribua  
significantemente para o reordenamento da gestão pública e propicie a passagem de uma cultura  
de favores a uma cultura de direitos” (Rocha, 2009, p. 49).  
Para além desses desafios institucionais em relação à Gestão Social, torna-se pertinente  
apreender aqueles provenientes estruturalmente, e especificamente no governo de Lula, a partir  
das mudanças na configuração das políticas sociais e na gestão dessas políticas no referido  
cenário político e econômico, e, portanto, compreender as determinações postas  
consequentemente no campo intelectual e de execução da Gestão das políticas sociais que não  
são divergentes de períodos anteriores quando se considera o papel do fundo público na fase do  
capitalismo contemporâneo, permitindo captar os fundamentos dessa dinâmica que possibilita  
“[...] caracterizar a existência de um processo crescente de estagnação e perda de financiamento  
da política social brasileira no contexto do ajuste fiscal e constatar que não houve qualquer  
mudança de rota, a partir da posse de um governo de centro-esquerda, em 2003” (Behring;  
Boschetti, 2016, p. 174).  
Ao se falar em Gestão Social das políticas públicas, não podemos deixar de associá-la  
ao fundo público, que é um componente importante na garantia dos direitos sociais (Salvador,  
2012). Dessa forma, o seu papel principal pode ser estabelecido em assegurar que existam  
recursos suficientes para o financiamento das políticas sociais. É através do orçamento público,  
que os recursos oriundos do fundo público são aplicados para a garantia dos direitos sociais.  
Porém, ao mesmo tempo em que esse fundo público se torna legalmente um componente  
principal para a garantia desses direitos, serve para a reprodução do capital a partir da lógica  
burguesa. “No capitalismo contemporâneo, o fundo público exerce uma função ativa nas  
políticas macroeconômicas, sendo essencial tanto na esfera da acumulação produtiva quanto no  
âmbito das políticas sociais” (Salvador, 2012, p. 5).  
238  
Silva (2013) destaca um aspecto interessante acerca da Gestão Social como campo de  
disputa pelo fundo público, enfatizando que a partir de uma perspectiva crítica10, propositiva e  
estratégica por parte dos profissionais atuantes nesse espaço é possível lutar pelo acesso ou  
ampliação a direitos sociais. “A gestão social ocupa-se da reprodução da vida social  
10 A Gestão Social a partir de uma perspectiva crítica, de acordo com Silva (2013), parte de um planejamento,  
organização, administração, ou seja, de um conjunto de processos sociais compromissado com um projeto  
societário que visa valores democráticos, e de justiça social, com o intuito de possibilitar ampliação do acesso aos  
direitos sociais por parte dos cidadãos e, consequentemente, melhores condições em relação ao atendimento às  
demandas dos usuários.  
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respondendo, direta ou indiretamente, às exigências da esfera da produção. Tendo como objeto  
a provisão de bens e serviços, privilegia o equacionamento de demandas sociais, opondo-se à  
lógica mercantil” (Silva, 2013, p. 217).  
É importante sinalizar que, em relação às políticas sociais, tanto no governo Lula quanto  
no administrado por Dilma, de 2011 a 2016, aquelas foram instituídas e desenvolvidas a partir  
de um duplo caráter no que se refere à possibilidade de melhores condições de vida da  
população atingida pela pobreza no Brasil devido ao programa Bolsa Família e também à  
valorização do salário mínimo, entretanto, “[...] a via ou o instrumento eleito para que essa  
melhora ocorresse foi a renda ou o salário, mantendo-se, em geral, sem alteração as estruturas  
seculares que geram a pobreza e a desigualdade no país” (Marques; Ximenes; Ugino, 2018, p.  
544). Já em relação à educação superior, houve uma ampliação do acesso por meio de cotas  
para estudantes provenientes de escolas públicas, de baixa renda, negros indígenas nas  
instituições públicas, porém “[...] nunca foi tão expressivo o domínio do setor privado lucrativo  
e de baixa qualidade na oferta educacional, assim como sua capacidade de influência na política  
educacional” (Marques; Ximenes; Ugino, 2018, p. 538-539).  
A política econômica de Dilma Rousseff num primeiro momento se estruturou voltada  
para a “[...] redução de taxas de juros e tarifas de energia elétrica; desonerações tributárias e  
crédito subsidiado; desvalorização cambial e protecionismo industrial seletivo; concessões de  
serviços públicos para a iniciativa privada” (Bastos, 2017, p. 3), atendendo no seu primeiro  
mandato aos interesses da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP) No  
segundo mandato, aprimorou o ajuste fiscal e monetário buscando atender aos anseios de grupos  
empresariais que eram contrários à modalidade de política econômica instituída em seu  
mandato passado. Sendo assim,  
239  
[...] a mudança do cenário econômico depois da crise financeira global  
dificultou a conciliação dos interesses de diferentes frações da burguesia e que  
as reviravoltas da política econômica do primeiro governo Dilma Rousseff  
contribuíram para reforçar tanto a desaceleração cíclica quanto o  
descontentamento empresarial (Bastos, 2017, p. 3).  
Além da perda de popularidade na base de apoio do Partido dos Trabalhadores (PT), a  
tentativa de enfraquecimento do PMDB na base parlamentar do governo, houve também a  
ampliação de conflitos sociais e políticos, e enfraquecimento do apoio popular com a Operação  
Lava Jato, “justificando” dessa maneira o impeachment contra Dilma, ou melhor, a instauração  
de um golpe no ano de 2016, tendo à frente o vice-presidente do país Michel Temer. “Tal evento  
deu início a um processo de redução dos espaços democráticos que são caros à construção de  
uma gestão nos marcos do conceito de gestão social” (Tenório; Teixeira, 2021, p. 4).  
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No primeiro governo de Lula e no governo de Dilma Rousseff até o golpe de 2016, sem  
desconsiderar as contradições dos direcionamentos econômicos e políticos executados em seus  
mandatos, ocorreram tentativas de operacionalizar uma gestão democrático-deliberativa de  
modo intraorganizacional tanto em relação às políticas públicas, como a participação dos atores  
sociais através do controle social nos municípios, a atuação dos Conselhos Gestores  
Municipais, de agentes econômicos, do poder público, e outros arranjos institucionais que  
envolviam outras esferas de governos Tenório e Teixeira (2021).  
Os autores sinalizam direcionamentos progressistas em relação aos mecanismos de  
participação social no âmbito do governo federal destacando como as conferências de saúde,  
educação, segurança alimentar e assistência social possibilitaram a concretização do redesenho  
das respectivas políticas públicas. Destacaram a aprovação da Lei de Acesso à informação (Lei  
n. 12.527/2011) como resultado da Conferência Nacional de Transparência e Controle Social  
gestada a partir de uma grande mobilização social propiciando a ampliação da democracia e  
acesso a direitos no governo de Dilma Rousseff, e ainda a tentativa da presidenta na criação da  
Política Nacional de Participação Social (PNPS) através do Decreto n. 8243/2014, cujo objetivo  
partia da intenção de criar uma legislação para institucionalizar os processos participativos,  
porém a proposta foi anulada na Câmara dos Deputados após Dilma vencer Aécio Neves no  
segundo turno das eleições.  
240  
Os autores chamam a atenção para a reação de uma maioria de conservadores  
parlamentares na Câmara dos Deputados contrários aos espaços democráticos um pouco antes  
do acontecimento do golpe de 2016, tendo como resultado a acentuação de consequências  
regressivas para a Gestão das políticas sociais, para a participação social no orçamento e nas  
políticas públicas. Sendo assim, o golpe de 2016 “[...] transformou-se numa ameaça para as  
conquistas democráticas e para a Gestão Social, uma vez que o espaço democrático no sentido  
amplo, não apenas direito de voto, é vital para que os diferentes interesses sociais expressem  
suas demandas e preferências” (Tenório; Teixeira, 2021, p. 8).  
De acordo com Boschetti (2020a), desde o golpe de 2016 vem acontecendo uma redução  
do investimento público nas políticas sociais, e especificamente, na Seguridade Social. A autora  
aponta que do período de 2016 a 2018, sob a condução de Michel Temer, ocorreu uma redução  
de quase 10% dos orçamentos da política de saúde, 3,3% na política de assistência social e 0,5%  
na previdência social. Enfatiza ainda, as contrarreformas realizadas no âmbito do trabalho, da  
previdência social, a lei de terceirização, a Emenda Constitucional 95 que estabelece o teto para  
os gastos sociais, a ampliação da Desvinculação de Receitas da União (DRU) de 30% de  
supressão do orçamento da Seguridade Social, os cortes na educação, habitação, cultura, desde  
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a instituição do golpe (Boschetti, 2020b). O aprofundamento desses rebatimentos para as  
políticas sociais e para os espaços deliberativos e de controle social se dá a partir de 2019 com  
a centralização do poder no governo de Jair Messias Bolsonaro, “[...] existe por parte do  
governo federal empossado em 2019 uma clara tentativa de extinguir espaços democráticos ou  
mesmo sufocá-los, tirando-lhes recursos” (Tenório; Teixeira, 2021, p. 12).  
Além de uma crise política no Brasil, a partir de março de 2020, o mundo vivencia uma  
crise pandêmica causada pelo SARS-CoV-2 que já provocou no Brasil mais de 600 mil mortes,  
e que na particularidade brasileira se dá concomitantemente a um cenário de crise econômica  
estrutural desde 1970, e uma crise política, desde o golpe de 2016 com Michel Temer, agravada  
atualmente com o governo Bolsonaro. Dessa maneira, a pandemia acontece em um contexto  
em que as políticas sociais estavam/estão sendo desmontadas, fragilizadas e destruídas no  
pouco que já garantiam, e dessa forma, a pandemia agudiza o desemprego estrutural, os  
processos de expropriação das condições de trabalho e condições de vida dos trabalhadores, do  
fundo público para o capital que acontecem desde o governo FHC por conta de medidas  
econômicas de ajuste fiscal permanente (Boschetti, 2020b).  
De acordo com a autora, o governo de Jair Messias Bolsonaro caracteriza-se como  
reacionário, de extrema-direita e autoritário, ratificando características de um governo  
tecnocrático e autocrático, ou seja, assume marcas que configuraram o regime militar no país  
contrapondo-se a toda e qualquer forma de organização política com participação da sociedade,  
sem uma intervenção efetiva em favor do povo brasileiro por parte dos poderes legislativo e  
judiciário. Ainda, segundo ela, o governo adota uma postura negacionista em que a  
rentabilidade econômica sobressai e prevalece em detrimento das necessidades sociais e da  
proteção à vida. Boschetti (2020b) chama a atenção para as medidas tomadas na pandemia que  
escapam do sentido de proteção dos trabalhadores, mas que protegem o capital, entre elas estão,  
as medidas provisórias 927 e 936 que possibilitam a redução dos salários e a suspensão dos  
contratos de trabalho.  
241  
Boschetti (2020b) destaca outra medida nesse período, o orçamento de guerra, em que  
cento e vinte bilhões estavam previstos para ser transferidos aos estados e municípios,  
entretanto, somente sessenta bilhões seriam de transferência financeira, sendo apenas dez  
bilhões para a saúde e assistência social, e desses dez bilhões, sete seria para os estados e três  
para os Municípios. Segundo a autora, é importante salientar que são os municípios que têm  
uma maior demanda de prestação de serviços nas áreas de saúde e assistência social, ou seja,  
além de disponibilizar um valor insuficiente, o orçamento de guerra tem o objetivo de salvar o  
capital, já que o governo utiliza o fundo público para comprar os títulos dos bancos que não  
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escoam nesse momento de pandemia, tendo como resultado um efeito dominó com o aumento  
da dívida pública e, consequentemente, amplia mais ainda a usurpação de recursos públicos do  
fundo público para transferir para o capital.  
A autora enfatiza o aprofundamento do desmonte das políticas sociais com a adoção  
dessas medidas durante a pandemia, sendo as políticas da seguridade social as que tiveram um  
maior quantitativo de recursos retirados antes e durante a pandemia, destaca que a assistência  
social tem uma despesa obrigatória com o Benefício de Prestação Continuada (BPC), porém  
tirando essa realidade garantida, ainda que com perda de recursos, no ano de 2020 a assistência  
só possuía 50% do orçamento comparado com o ano de 2012, e a saúde perdeu nos últimos três  
anos 10% do seu orçamento, inclusive foi a política que mais perdeu recursos desde o golpe até  
2019, e a assistência já perdeu nesses últimos quatro anos mais de 3 e 4% de recursos. Segundo  
ela, no Fundo Nacional de Assistência Social o BPC fica com 89 a 95% dos recursos, e o  
Sistema Único de Assistência Social (SUAS) não ultrapassa 10% desse total. A previdência  
perdeu menos recursos porque os benefícios são obrigatórios e vinculados sendo assim  
garantidos. Aponta ainda que nem o SUAS nem a saúde aparecem como despesas obrigatórias.  
Dessa forma, em relação às medidas tomadas durante a pandemia, o que foi ancorado de recurso  
novo com o orçamento de guerra não recupera o que as políticas de saúde e assistência já  
perderam.  
242  
As mudanças delineadas ratificaram/ratificam a reprodução de retrocessos não somente  
em relação aos direitos sociais, mas às políticas sociais, e também na sua gestão, pois são  
rebatimentos que determinam diretamente a configuração de sua forma, as condicionalidades  
para o planejamento e organização de ações na área social e direcionamentos impostos à Gestão  
Social desconectados do acesso aos serviços públicos a partir de uma perspectiva de direito, de  
participação e controle social, e de tantos outros princípios que definem o interesse coletivo,  
tudo isso em favorecimento da defesa e proteção do interesse privado.  
Compreendemos como o antagonismo do modo de produção capitalista que tem como  
fundamento a produção socializada e a riqueza privadamente apropriada vai se reproduzir em  
todos os processos da vida social, e nesse caso é evidente. Não é possível nesse tipo de  
organização social efetivar-se uma igualdade estrutural entre todos os homens quando o  
objetivo principal é o lucro, o que pode de fato se concretizar é uma ampliação do acesso a  
direitos, ou emancipação política, a depender da luta, correlação de forças, e representatividade  
dos trabalhadores nos espaços políticos por melhores condições de vida. No mais, os discursos  
de igualdade de direitos são vazios e servem para ocultar a essência contraditória das relações  
sociais. Dessa maneira, a Gestão Social inserida na totalidade da vida social, a partir dessa  
Libertas, Juiz de Fora, v. 25, n. 1, p. 223-246, jan./jun. 2025. ISSN 1980-8518  
Gestão social no Brasil de 1988 a 2021  
lógica encontra entraves para ser realizada de forma efetiva, conforme o compromisso social  
legalmente posto com a CF de 1988, o que nos permite destacar a compreensão de Maia (2005,  
p. 2) quando menciona “gestão contra o social.”  
É a partir dessa dinâmica de embates entre projetos societários antagônicos que se insere  
a Gestão das políticas sociais elencadas formalmente, e aqui chamamos a atenção para o caráter  
contraditório das políticas sociais e, portanto, da gestão destas, e a função que exercem na  
sociedade burguesa como forma sistemática de atender às necessidades da classe trabalhadora,  
mas também são utilizadas como mecanismos estratégicos de controle, integração e coesão  
através da racionalização da sociedade burguesa na reprodução social da força de trabalho da  
classe trabalhadora no processo de acumulação e valorização de valor para o capital.  
Considerações finais  
Percebe-se, do presente estudo, que foi no processo de consolidação dos direitos sociais  
e da inserção da participação de atores sociais na formulação, gestão, implementação e controle  
das políticas sociais, que a Gestão Social ganhou materialidade formal no processo de  
democratização dos direitos supracitados com a Constituição de 1988. Tornou-se resultado da  
efervescência dos movimentos sociais, ainda que considerando todos os problemas oriundos  
que se contrapõem a essa tendência de democratização, participação e controle social, inclusive  
no que concerne a práticas autoritárias e paternalistas, “[...] pois, na verdade, a participação dos  
cidadãos no processo de gestão dos bens públicos de uma sociedade rompe com o modelo de  
centralização do poder, característico dos regimes autoritários” (Rocha, 2009, p. 49).  
Infere-se o esfacelamento regressivo dos anseios democráticos que uma vez elencados  
na constituição cidadã, através de um projeto reformista, esbarram e ao mesmo tempo  
encontram a faceta mais perversa de um projeto econômico político e ideológico estatal sob os  
moldes neoliberal. Trata-se do terreno fértil para tentar ou imprimir seu caráter antiparticipativo  
na realidade concreta, por meio da realização de contrarreformas, especificamente trabalhista e  
da previdência, da extorsão do fundo público e da correlação de forças, contrapondo-se e  
desconstruindo toda e qualquer mínima forma de participação e controle por parte dos atores  
sociais, fragilizando a Gestão das políticas sociais, já que “[...] o processo dialógico é a tônica,  
desde sempre, do conceito de gestão social” (Tenório; Teixeira, 2021, p. 8-9).  
243  
Desse modo, para a possibilidade de endossar a defesa da materialização de uma gestão  
participativa, torna-se necessário o fortalecimento político em torno do Estado democrático,  
todavia, compreendendo-se a sua natureza de classe para o entendimento de seus limites. O fato  
da implementação da gestão participativa está regulamentada nos aparatos legais não garante  
Revista da Faculdade de Serviço Social e do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da UFJF  
Maria Suelen Santos; Mariana de Ávila Santos  
que a gestão democrática aconteça, a exemplo dos Conselhos Gestores. E por isso, não perder  
de vista a real motivação do Estado burguês se faz necessária. “É necessário que esse  
mecanismo constitucional seja acompanhado de uma mudança na cultura política brasileira,  
capaz de redefinir e alterar as relações entre Estado e sociedade” (Rocha, 2009, p. 55).  
Compreende-se, de forma central, a importância da luta da classe trabalhadora e dos  
movimentos sociais na disputa pela participação da Gestão das políticas sociais norteada pelo  
envolvimento dos sujeitos sociais e coletivos na luta pela defesa dos direitos, e de políticas  
universais numa perspectiva de direito. Todavia, torna-se crucial o envolvimento dos atores  
sociais e entidades deliberativas no controle social defendendo essa pauta nos espaços  
decisórios e políticos com o propósito de disputar o fundo público e dessa maneira acompanhar,  
discutir e controlar o orçamento público, pois é somente a partir de uma construção coletiva de  
ação permanente que se pode considerar a constituição e efetividade da Gestão Social. Contudo,  
para que os resultados desse processo se concretizem objetivamente, Boschetti (2020c) enfatiza  
que não pode existir disputa sem a supressão da Emenda Constitucional nº 95, pois se torna  
impossível acessar de fato os direitos e exercer uma participação democrática com o  
estabelecimento do teto de gastos e demais ofensivas neoliberais.  
O objetivo atribuído à Gestão Social na sociedade vigente tem sua função social  
norteada pela perspectiva burguesa, assim como as políticas sociais, no que diz respeito ao  
papel que exercem socialmente. Assim, consideramos a sua relevância e de uma Gestão Social  
que passam a ser garantidas legalmente sob a perspectiva de direitos, contudo, não devemos  
romantizar o capitalismo no que diz respeito à defesa e igualdade de direitos ao considerarmos  
sua dinâmica de produção e reprodução. Sendo assim, a forma como são conduzidas e  
direcionadas às políticas sociais se contrapõe ao sentido legal que é atribuído ao direito social,  
e, sem dúvidas, a Gestão Social dessas políticas, na prática, vem assegurando aos cidadãos, de  
fato, o oposto daquilo que é formalizado em relação à garantia de seus direitos.  
244  
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