DOI 10.34019/1980-8518.2022.v22.33889
Revista Libertas, Juiz de Fora, v. 22, n.1, p. 179-193, jan. / jun. 2022 ISSN 1980-8518
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A trajetória das políticas sociais para a
população idosa e a imagem social das velhices
The trajectory of social policies for the elderly population and the social
image of elderly
Melina Sampaio de Ramos Barros*
Angela Vieira Neves**
Resumo: O artigo versa sobre a trajetória das
políticas sociais para a população idosa
associada a construção da imagem social das
velhices. Para tanto, o objetivo concentra-se em
apresentar o percurso do tratamento dado às
velhices, mediado pelo Estado e sociedade civil,
até os marcos da Política Nacional do Idoso
(PNI) e do Estatuto do Idoso (EI). A análise
documental de documentos oficiais e pesquisas
na área temática conduziu a metodologia
utilizada. Como resultado, considera-se que o
tratamento às velhices é marcado pela atuação
da sociedade civil numa lógica assistencialista e
familiar. Em relação ao Estado, percebe-se um
atraso para tratar as velhices especificamente no
terreno dos direitos. A PNI e o EI avançaram em
diversos aspectos, mas deram continuidade à
centralidade do atendimento prestado pela
sociedade civil e pela família. Observa-se a
necessidade de avançar no tocante à
responsabilidade do Estado e à pluralidade do
imaginário sobre as velhices na sociedade
brasileira.
Palavras-chaves: velhices; política nacional do
idoso; estatuto do idoso; envelhecimento.
Abstract: The article addresses the
development of social policies for the elderly
population associated with the construction of
the social image of elderly. For this, the
objective was to present the path of the policies
for the elderly people, mediated by the State and
civil society, until the National Policy for the
Elderly (PNI) and the Elderly Statute (EI). The
documentary analysis of official documents and
research in the thematic area led to the
methodology used. The treatment of elderly
population is measured by the performance of
civil society in a logic of charity and from
family. The State, in turn, has suffered delays in
dealing with elderly people specifically in the
area of social rights. PNI and EI advanced in
different aspects, but it continues to centrality of
service provided by civil society and the family.
It is necessary ensure the State responsibility
and the plurality in the imaginary about elderly.
Keywords: elderly; national policy for the
elderly; elderly statute; aging.
Recebido em: 05/04/2021
Aprovado em: 26/04/2022
* Assistente Social. Mestre em Política Social em Política Social pela Universidade de Brasília. Pesquisadora
Grupo de Estudos e Pesquisa sobre Democracia, Sociedade Civil e Serviço Social (GEPEDSS).
** Doutora em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Professora aposentada do
Departamento de Serviço Social da UnB, Pesquisadora associada ao Programa de Pós-Graduação em Política
Social (PPGPS) da UnB e Líder do GEPEDSS.
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Introdução
Apresentar a trajetória das políticas sociais para a população idosa no Brasil implica
destacar o processo de intermediação do Estado, a partir dos embates econômicos, políticos e
culturais em torno do tema no tocante à sua relação com a sociedade civil. Parte-se do
entendimento de que a política social corresponde à dinâmica de concessão-conquista no
capitalismo, uma vez que pode ser qualificada como produto de diferentes forças em disputa.
Assim, ela se materializa como concessão no terreno da reprodução ampliada do capital com a
recomposição da força de trabalho, com a socialização dos seus custos e como mecanismo de
legitimação e fortalecimento do poder político; ao mesmo tempo, corresponde a um processo
de conquista resultante de lutas históricas para atender necessidades sociais (BEHRING;
BOSCHETTI, 2011; PEREIRA-PEREIRA, 2009; FALEIROS, 2009; BOSCHETTI, 2016).
O tratamento crítico sobre a política social deve se esquivar de análises que partem
apenas do voluntarismo dos sujeitos coletivos, do fatalismo do sistema econômico e do
mecanicismo dos resultados imediatos (FALEIROS, 2009). Com isso, concorda-se com a
afirmativa de que a política social é constituída por conflitos e disputas de projetos políticos,
que resultam do movimento dialético da realidade. O processo de construção das políticas para
as pessoas idosas não é diferente, surge como produto da mediação entre Estado e sociedade
com base no desenvolvimento das forças produtivas e das necessidades sociais coletivas
desenhadas no cenário histórico.
Dessa forma, neste artigo o objetivo concentra-se em apresentar a trajetória das
intervenções sociais destinadas às velhices, mediadas pelo Estado e pela sociedade civil, até os
marcos da Política Nacional do Idoso (PNI) e do Estatuto do Idoso (EI). A abordagem se deu a
partir da caracterização do imaginário social sobre as velhices e dos projetos que disputam um
modelo de intervenção na sociedade brasileira. O uso do termo velhices expressa a adoção de
um posicionamento teórico que coaduna com uma perspectiva plural dos processos de
envelhecimento, os quais se desenvolvem de forma heterogênea e multideterminada na
realidade. A eleição do posicionamento tem como referência o método crítico-dialético e vai ao
encontro da abordagem realizada por Beauvoir (1990), a autora afirma ser equivocado
estabelecer uma imagem estática da velhice, uma vez que a marca cronológica é insuficiente
para estabelecer as particularidades dos processos de envelhecimento, que divergem a partir das
relações do coletivo social e do curso de vida individual.
A análise documental conduziu a metodologia utilizada a partir de documentos oficiais
de regulamentação das políticas sobre envelhecimento, assim como análises acadêmicas e de
organismos da sociedade civil. O artigo divide-se em três eixos de desenvolvimento. O primeiro
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demonstra a raiz do tratamento às velhices no país que é assentada na benemerência, com
protagonismo da Igreja e da família, em paralelo com a proteção à velhice do trabalhador urbano
e formal – aqui, a representação da velhice é negativa, associada à incapacidade. O segundo
eixo de apresentação marca a Constituição Federal (1988) como um divisor de águas para a
construção dos direitos e a tentativa de gestar um novo imaginário sobre as velhices. Por fim, o
artigo apresenta a PNI e o Estatuto como fruto da mobilização da sociedade civil que
inauguraram um marco legal que representa as velhices e coadunam com o modelo de
intervenção da Organização Mundial de Saúde (OMS), o envelhecimento ativo.
Entre o assistencialismo e a proteção ao trabalho formal
Anteriormente à intervenção social Estado brasileiro como um dos elementos indutores
do processo de industrialização, o atendimento à população idosa estava atrelado às práticas
assistencialistas de cunho religioso (CAMARANO; PASINATO, 2004; TEIXEIRA, 2008).
Uma das principais iniciativas é registrada pelas Santas Casas de Misericórdia, iniciadas ainda
no período colonial, em que destinavam ações de benemerência aos segmentos mais
pauperizados. Nesse período, o trato dos diferentes destinos das velhices se localizava no
âmbito privado, primordialmente, nas famílias. Considera-se que o tema passou a ganhar a cena
pública, ainda de forma marginal e secundária, com a emergência das lutas operárias em busca
de melhores condições de trabalho e medidas de proteção às consequências deletérias
decorrentes do processo de trabalho. Em relação às velhices, as reinvindicações aparecem em
busca de proteção aos trabalhadores quando envelhecerem e não puderem mais vender a sua
força de trabalho (TEIXEIRA, 2008).
Ainda de forma fragmentada e residual, os trabalhadores dos Correios conseguiram
conquistar em 1888 a possibilidade de aposentadoria da categoria profissional (BOSCHETTI,
2008). Gradualmente, o início do século XX registrou outras categorias profissionais que
conseguiram tal feito. O período foi marcado por forte mobilização e greves da classe operária
que denunciavam a exploração desenfreada e pediam por melhores condições para o trabalho.
Nas duas primeiras décadas do século, ainda sob o regime da República Velha, esses eventos
foram respondidos com violência e repressão por parte do Estado brasileiro (BEHRING;
BOSCHETTI, 2011; FALEIROS, 2009). Como mecanismo de atender minimamente às
necessidades dos operários, os próprios se organizavam por ações de mutualidade;
posteriormente, os empresários passaram a participar dessas iniciativas (BOSCHETTI, 2008;
BEHRING; BOSCHETTI, 2011; FALEIROS, 2009; TEIXEIRA, 2008)
A iniciativa mais emblemática, que virou um marco histórico no âmbito dos estudos
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previdenciários e dos direitos sociais, é registrada pela Lei Elói Chaves, em 1923. A lei instituiu
as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPS) aos ferroviários, com a destinação de
assistência à saúde em caso de doença, remédios a baixo custo, aposentadoria e pensão por
morte (BRASIL, 1923). Posteriormente, em 1926, os trabalhadores das empresas de navegação
marítima, fluvial e dos portos aderiram à lógica das CAPS. Paulatinamente, outras categorias
profissionais e empresas foram incorporadas a esse sistema securitário. Acredita-se que a
medida correspondeu à dinâmica concessão-conquista, tendo em vista que é uma resposta às
lutas sociais do início do século, bem como uma estratégia de apaziguamento ao cenário
político. Behring e Boschetti (2011) chamam atenção à estratégia do bloco no poder de
responder às necessidades da economia exportadora; não involuntariamente, as primeiras
categorias atendidas eram essenciais à circulação de mercadoria.
Em 1930, o governo Vargas, sustentado por uma direção integradora entre a economia
agroexportadora e industrial, passou a investir no processo de industrialização do país de forma
mais contundente. O período entre 1937 e 1945, conhecido como Estado novo e ditadura
Vargas, foi travestido com fortes contradições no interior do Estado. O Estado atuou como um
grande indutor do processo de industrialização e passou a intermediar em questões antes
resolvidas no espaço privado, como as relações de trabalho. Assim, o governo passou a
responder algumas demandas reclamadas pelos trabalhadores e a organizar as legislações
trabalhistas como mecanismo de legitimação e contenção das lutas trabalhistas e de cooptação
dos sindicatos (BOSCHETTI, 2011; BEHRING; BOSCHETTI, 2011; FALEIROS, 2009).
Em 1933, o governo criou os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPS), assumindo
a coordenação, embora as instituições continuassem sendo organizadas por categoria
profissional com serviços discriminados a partir de cada empresa (BEHRING; BOSCHETTI,
2011). As CAPS foram extintas lentamente, coexistindo por um bom tempo com as IAPS. No
geral, as CAPS e as IAPS tratavam sobre atendimento à saúde, acidente de trabalho,
aposentadoria e pensão. Até o momento, as iniciativas eram limitadas ao trabalho formal e
urbano, que não representava grande parcela da população e reforçava a fragmentação dos
benefícios e das lutas sociais por categoria profissional.
A população idosa, por sua vez, só se tornava uma questão pública quando associada à
fase terminal do trabalho daqueles que não podiam mais vender a força de trabalho e precisavam
de garantias de sobrevivência. Paralelo a isso, o atendimento às necessidades sociais da
população idosa carregava o estigma do assistencialismo, de ações caritativas e do cuidado
familiar, tendo em vista que eram atendidas pelo voluntarismo das organizações da sociedade
civil e da Igreja. Esse destino estava escrito para a maioria da população idosa, na medida em
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que as regulações trabalhistas eram restritas e seletivas. Assim, sobrava ao assistencialismo e
às relações familiares o trato das velhices dos trabalhadores rurais e informais, das pessoas em
situação de pobreza e com dependência. Pode-se afirmar que a trajetória do atendimento às
pessoas idosas é travada na relação contraditória entre proteção ao trabalho urbano formal,
benemerência e família.
Em 1942, a Legião Brasileira de Assistência (LBA) foi criada com direção nacional da
primeira-dama Darcy Vargas, fortalecendo a cultura política do primeiro-damismo no
atendimento assistencial do país. A instituição estatal articulou e sistematizou as iniciativas
privadas e públicas de assistência. Texeira (2008) aponta que as ações da LBA não
incorporavam a lógica do direito, mas reforçavam a ideia da ajuda e do assistido “merecedor”,
destinando as iniciativas à população em situação de pobreza e extrema pobreza. A instituição
marcou o atendimento assistencial pela esfera pública no país, mas não rompeu com o histórico
de benemerência do atendimento prestado pela sociedade civil e nem com a responsabilidade
familiar em relação à pessoa idosa.
Após 1945, percebe-se uma nova institucionalidade das políticas sociais como resultado
de um processo relativo de democratização. A Constituição de 1946 foi produto desse
movimento, com avanço em diversos aspectos. No entanto, em relação à população idosa, ainda
reforçava a ideia de proteção às velhices quando relacionada ao trabalho urbano e formal, já
presentes nas constituições de 1934 e 1937. Faleiros (2007) enfatiza que a Constituição de 1946
ainda retrocedeu em relação às pessoas idosas quando associa a garantia dos benefícios
previdenciários “às consequências da velhice”, ao lado de morte, invalidez e doença, tratando
os diferentes destinos como sinônimos. Compreende-se que a semelhança fortalecia
institucionalmente a imagem social das velhices de forma homogênea, sempre associada à
fragilidade, invalidez e incapacidade.
Raichelis (1998) caracteriza a expansão das políticas sociais no período de “abertura
democrática” por um desígnio “seletivo (no plano dos beneficiários), heterogêneo (no plano
dos benefícios) e fragmentado (no plano institucional e financeiro)” (p. 91, grifos autora). O
período entre 1945 e 1964 desenvolve-se em torno da acentuação das lutas sociais, com a
disputa de projetos políticos distintos. Behring e Boschetti (2011) sinalizam que os projetos em
destaque se associam ao nacional-desenvolvimentismo e ao desenvolvimento associado ao
capital estrangeiro, esse último ganhou terreno sólido com a ditadura civil-militar de 1964.
O processo ditatorial foi forjado pela coerção, autoritarismo e abertura para o capital
internacional. Como resultado, ocorreu a refuncionalização do Estado, com a reforma
administrativa, que marca a centralização burocrática e o uso da força do Estado pelo bloco no
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poder (IANNI, 1989). Como forma de garantir legitimidade e conter as lutas sociais, de maneira
contraditória, o período também registrou a expansão das políticas sociais de forma “lenta e
seletiva, marcada por alguns aperfeiçoamentos institucionais” (BEHRING; BOSCHETTI,
2011, p. 110). Raichelis (1998) define que os governos militares sistematizaram as políticas
sociais pelo autoritarismo e tecnificação dos problemas sociais. Nessa direção, a expansão das
políticas sociais não rompeu com o caráter excludente e seletivo circunscrito no histórico
brasileiro, mas reforçou o conservadorismo e a tecnocracia na sua gestão e execução. Behring
e Boschetti (2011) alertam para a ampliação da oferta pelo mercado dos serviços de saúde,
educação e previdência discriminados a quem podia pagar.
A proteção à população idosa continuou a ser definida nos marcos da assistência e da
previdência, mas com maior sistematização e organização pública das políticas ofertadas. Em
1974, a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) centralizou as ações
previdenciárias em um só instituto e na esfera do Estado, assumindo a assistência à pessoa idosa
com o Programa de Atenção ao Idoso (PAI) (CAMARANO; PASINATO, 2004). No mesmo
ano, foi instituída a Renda Mensal Vitalícia (RMV) destinada às pessoas com mais de 70 anos
e “inválidos” que não possuíssem renda e meios de sustento, desde que já tivessem trabalhado
formalmente por, no mínimo, um ano (BRASIL, 1974).
O período também marcou o aparecimento de movimentos de resistência e da entrada
de novos sujeitos coletivos na cena pública. Organizações da sociedade civil emergiram pelo
descontentamento com o cenário político e econômico do país. Surgiram, também,
organizações que buscavam o reconhecimento de identidades coletivas marginalizadas pela
sociedade brasileira. É esse cenário de intensificação das lutas sociais que possibilitou a
incorporação do tema do envelhecimento na opinião pública e os embates de organizações da
sociedade civil em busca de reconhecimento, de políticas sociais e ações do Estado destinadas
ao envelhecimento.
A atuação da sociedade civil e a construção dos direitos: uma nova imagem sobre
as velhices?
O Serviço Social do Comércio (SESC) possuiu papel fundamental na mobilização do
tema envelhecimento e sua chegada na cena pública. A organização já desenvolvia trabalhos
sociais para a população idosa desde 1963, mas apenas na década de 1970 alcançou uma atuação
mais sistemática. Sob influência da gerontologia internacional, o SESC desenvolvia papel
indispensável na trajetória dos direitos da pessoa idosa e da construção da gerontologia no país.
Teixeira (2008) aponta que o SESC organizou vários encontros nacionais e regionais
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mobilizando o tema do envelhecimento, com a demanda da intervenção do Estado e de
organizações privadas para o atendimento das necessidades desse público. Os eventos
contribuíram para dar visibilidade ao tema e provocar a opinião pública sobre a necessidade de
se construir políticas para as pessoas idosas.
Outras organizações também participaram dessa empreitada ajudando na mobilização
do tema em espaços públicos. A Sociedade Brasileira de Gerontologia e Geriatria (SBGG),
criada em 1961, também sob influência da gerontologia internacional, organizou congressos
pelo país para tratar de diferentes temas que envolvem a pessoa idosa. Ainda merecem destaque
o Movimento Pró-Idosos (MOPI), de 1972, e a Associação Cearense Pró-idosos (ACEPI), de
1977 (CAMARANO; PASINATO, 2004; PESSOA, 2009). De modo geral, pode-se afirmar que
as organizações e entidades da sociedade civil que mobilizaram o tema das velhices buscavam
1) criar um novo paradigma da velhice, na tentativa de romper com a imagem social negativa
associada à fragilidade e incapacidade; 2) provocar o engajamento coletivo no tratamento do
tema, com a intermediação do Estado e da sociedade, o que retira o trato exclusivamente da
esfera privada; 3) demandar um olhar especializado sobre o tema, com base no aumento
populacional que se iniciava.
A tentativa de criar de um novo imaginário sobre as velhices ancora-se no discurso da
gerontologia internacional, que influenciou as ações das organizações da sociedade civil
brasileiras. A gerontologia e a geriatria, regidas pelo saber específico e técnico sobre
envelhecimento na área social e biológica, construíram o que Haddad (2016) conceituou de
ideologia da velhice
1
. Isto é, um receituário
2
especializado que busca romper com a ideia de
que a velhice é um problema, com a negação das suas representações negativas enraizadas no
imaginário social. No período, estava em gestação uma nova ideologia da velhice, que rompia
com o olhar negativo e com os estigmas da velhice relacionados à incapacidade,
improdutividade e invalidez. Ao mesmo tempo, ainda segundo a autora, criava-se uma nova
forma de homogeneizar as velhices sobre um único olhar, a velhice produtiva e apta ao trabalho
que desconsidera a pluralidade do envelhecimento. As prerrogativas dessa ideologia estavam
presentes nos discursos das organizações da sociedade civil que mobilizavam o tema na cena
pública (TEIXEIRA, 2008).
Como consequência do engajamento civil, o Ministério da Previdência Social realizou,
1
A autora elaborou esta concepção a partir de uma análise baseada em estudos gerontológicos, discursos públicos
e entrevistas de gerontólogos e geriatras.
2
O receituário tinha como direção estimular o trabalho e a produtividade na velhice, fortalecer os espaços e
relações familiares e promover a “pedagogia da velhice”, que ensina as pessoas idosas a envelhecerem
adequadamente (HADDAD, 2016).
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em 1973, um “diagnóstico” do quadro populacional dos idosos no país. Posteriormente, em
1975, o Ministério da Previdência e Assistência Social destinou recursos para a realização de
três seminários regionais para discutir a situação da população idosa, que resultaram em um
seminário nacional com o tema “Estratégias de Política Social para o Idoso no Brasil”
(TEIXEIRA, 2008; CAMARANO, PASINATO, 2004). Camarano (2016) aponta que o
seminário resultou no documento “O Idoso na Sociedade Brasileira: diagnóstico preliminar”,
de 1976, que estabeleceu estratégias de ação norteadas pelas seguintes propostas:
fortalecimento de vínculo com a rede comunitária e familiar; revisão dos critérios de
transferência orçamentária para entidades que prestam serviços de abrigamento; formação de
recursos humanos especializado; realização de estudos e pesquisas que reflitam a situação da
pessoa idosa.
Teixeira (2008) enfatiza que o documento, embora seja um progresso, tem o objetivo de
incidir mais sobre a estigmatização da pessoa idosa no âmbito cultural, contribuindo para a
criação de uma nova imagem social sobre as velhices. Para a autora, o documento é uma
estratégia estatal que busca “soluções de baixo custo, com trabalho voluntário e com
participação das entidades sociais privadas” (p. 168). Dessa forma, conclui-se que a década de
1970 desencadeou resultados importantes no âmbito cultural e na mobilização da opinião
pública do tema, garantindo posições do Estado acerca do envelhecimento. No entanto, em
relação aos direitos sociais das pessoas idosas, os resultados deixaram a desejar, tendo em vista
que a prestação de serviços ainda estava reduzida e centralizada no âmbito da sociedade civil.
Somado às iniciativas da sociedade civil, elenca-se o papel dos documentos
internacionais produzidos pela Organização das Nações Unidas (ONU) que influíram na
absorção do debate sobre envelhecimento no país. Esta incidência ganhou maior ênfase na
década de 1980 em decorrência da realização da primeira Assembleia Mundial sobre
Envelhecimento, em 1982. Entretanto, o plano de ações desenvolvido, como fruto do evento,
construiu orientações baseadas na realidade e na economia dos países de capitalismo central.
No Brasil, considera-se que a incorporação do tema da pessoa idosa ao debate público
se consolidou na década de 1980 em consequência do movimento da sociedade civil iniciado
na década anterior, das normativas internacionais da ONU e do processo de democratização
que se alastrou e deu margem aos debates em torno da democracia e dos direitos humanos. Duas
grandes organizações da sociedade civil foram criadas nesse período, a Confederação Brasileira
de Aposentados e Pensionistas (COBAP) e a Associação Nacional de Gerontologia (ANG).
A constituinte inaugurada pela abertura democrática se caracterizou como um
movimento contraditório que contou com a disputa de diferentes forças do governo e da
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sociedade civil. Teixeira (2008) relata que a organização dos aposentados e pensionistas teve
forte protagonismo e se configurou como o segundo maior lobby da Assembleia Nacional
Constituinte (ANC), atrás apenas da União Democrática Ruralista. A Constituição de 1988
figurou o resultado heterogêneo e de disputa da ANC e demarcou avanços democráticos,
políticos e sociais, dando ênfase ao papel do Estado na garantia de direitos.
A Constituição avançou em diversos aspectos em relação aos direitos da população
idosa. Instituiu a concepção de seguridade social de forma mais ampla, com a universalização
da saúde, estruturação do sistema previdenciário e ampliação do público beneficiário da
assistência, com garantia estatal da política de assistência às velhices (BRASIL, 1988).
Estabeleceu a responsabilidade do Estado, família e sociedade no amparo à pessoa idosa, assim
como assegurou o direito à vida, dignidade e bem-estar desse público (BRASIL, 1988). Definiu
o direito de recebimento de um salário-mínimo à pessoa idosa que não tiver meios de prover a
sua sobrevivência e nem de tê-la provida pela família (BRASIL, 1988). Em síntese, a
Constituição inaugurou uma concepção de direitos sociais em torno das velhices ao tratá-la de
forma especializada, sem ser atrelada apenas ao trabalho formal urbano ou à benemerência, mas
como responsabilidade do Estado partilhada com a sociedade e a família.
A carta constitucional configurou um novo ponto de partida legal para a discussão dos
direitos da pessoa idosa. Entretanto, a implementação desses direitos defrontou-se com
inúmeros obstáculos para a realização efetiva das garantias estabelecidas. Os anos de 1990
apresentaram limites profundos para responder às conquistas-concessões da Constituição; a
ideologia neoliberal se consolidou no modo de governar e fundou uma nova institucionalidade
para as políticas sociais. Assim, as prescrições neoliberais se desenvolveram com o ajuste
estrutural a partir da contenção de gastos sociais, privatização do público, com a
desregulamentação do mercado e a descentralização da gestão e execução das políticas para a
sociedade civil (BEHRING, 2003).
Ocorreu o que Draibe (1993) chamou de desestatização dos serviços públicos, como
resultado do processo de privatização. Esse último se deu de forma ampla, ultrapassou as noções
existentes de privatização para o mercado e inaugurou formas de relação entre o público e o
privado com o deslocamento da gestão e execução dos serviços para a sociedade civil, com as
práticas comunitárias, associações voluntárias e organizações não-governamentais. Para tanto,
a focalização e a seletividade foram centrais na direção das políticas sociais no sentido de
restringir o acesso ampliado da sociedade. Esse processo foi possível a partir da contrarreforma
do Estado e do aparelho do Estado, que refuncionalizou o Estado sob a égide de um novo pacto
modernizador, o que permitiu as adequações necessárias à ideologia neoliberal e ao movimento
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do capital internacional (BEHRING, 2003).
A participação da sociedade civil foi ampliada, mas ganhou outro viés, não se fez de
modo contestatório e crítico, como na distensão da ditadura, mas realizou-se em cooperação e
negociação com o Estado. De um lado, esse resultado representou os efeitos da democratização
com a proliferação dos mecanismos institucionais do controle democrático; de outro, resultou
das inovações neoliberais que exigiram protagonismo civil, com o repasse da gestão e execução
de serviços e políticas sociais, ou seja, a partir da desresponsabilização estatal (NEVES, 2008).
É como consequência desse novo papel da sociedade civil, de forma hibrida, que a Política
Nacional do Idoso (PNI) foi criada e regulamentada na década de 1990.
PNI, estatuto e envelhecimento ativo: entre avanços e retrocessos
A ANG elaborou, em 1991, o “Plano Preliminar para a Política Nacional do Idoso”, em
consequência dos avanços democráticos e consolidação do debate do envelhecimento na cena
pública. A Política foi promulgada em 1994, como resultado desse documento, com a lei nº
8.842. A PNI sistematiza os direitos das pessoas idosas a partir de uma direção integradora entre
políticas de diversas áreas que devem atender a pessoa idosa em sua totalidade. A afirmativa é
reforçada ao identificar na legislação que cabe à União promover a articulação dos Ministérios
para a implementação da Política. Assim, os Ministérios responsáveis pelas áreas da saúde,
assistência social, educação, previdência social, cultura, trabalho, esporte e lazer devem
participar da gestão da PNI e destinar orçamento específico para tratar da pessoa idosa.
Dois anos após a sua criação, a PNI foi regulamentada com o decreto nº 1.948 de 1996.
Faleiros (2016) apresenta que a PNI incorpora diretrizes da contrarreforma do Estado,
esvaziando diretrizes importantes criadas em 1994, como o veto da criação do Conselho
Nacional de Direitos da Pessoa Idosa (CNDI) e a fragmentação das ações por setores. Ferreira
e Teixeira (2014) corroboram com essa perspectiva ao assinalarem que a PNI é organizada pelo
princípio da setorialização e privatização na execução de suas ações. Em acordo com os autores,
parte-se do entendimento que PNI segue a tendência privatizante da ideologia neoliberal, uma
vez que legitima a atuação e execução da sociedade civil e prioriza o atendimento da pessoa
idosa pela família, em detrimento da responsabilização do Estado como protagonista na garantia
dos direitos.
Em que pese a necessidade de enfatizar o asilamento como última instância de
atendimento, elencar a família como prioridade sem fornecer subsídios básicos para que isso se
realize é uma forma de desresponsabilizar o Estado na garantia do direito. Essa prerrogativa
também reforça a romantização dos espaços familiares, entendendo-os como isentos de conflito
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e como suportes primários de cuidado, afeto e renda. É nesse sentido, que Teixeira (2008)
compreende que o Estado aparece na PNI como mero normatizador e co-financiador da política.
Por isso, é possível afirmar que os entraves para a implementação da PNI se localizam desde a
sua normatização, que já apresentava um papel reduzido do Estado.
Esse aspecto remete à trajetória do atendimento às necessidades sociais da pessoa idosa,
que sempre teve maior ênfase na sociedade civil, pela família e pela Igreja. Não é coincidência
que a Política tenha surgido como resultado dos tensionamentos e elaborações da sociedade
civil, a qual marcou a entrada do tema na agenda política. No entanto, a Política tem sido
utilizada como uma carta de orientações às demais políticas setoriais, sem força de gestão única.
Cabe a cada ministério definir se dá prioridade ou tratamento especializado às ações para a
população idosa ou não. No geral, a população idosa não tem sido uma das pautas mais
priorizadas pela maioria das políticas setoriais. Pessoa (2009) sinaliza que a intersetorialidade
da PNI tem sido um dos maiores obstáculos para a sua efetivação, com constrangimentos para
o seu desenvolvimento.
Como forma de mobilizar a implementação da PNI e de avançar sobre os aspectos
normativos, o Estatuto do Idoso partiu da articulação de organizações da sociedade civil com o
poder legislativo. O projeto legislativo foi criado em 1997, com o até então deputado Paulo
Paim. Entretanto, entrou em tramitação no Congresso Nacional apenas em 2001, com espaço
aberto à sociedade civil. Alcântra (2016) sinaliza que a sociedade civil legitimou o processo
legislativo, com participação ativa na definição dos princípios e diretrizes da lei. O Estatuto foi
promulgado em 2003, com 114 artigos que tratam de diferentes direitos destinados à pessoa
idosa.
O Estatuto avançou em relação à PNI em vários sentidos. Aborda de forma mais ampla
a concepção de proteção social integral. Enfatiza a obrigação do Estado em garantir o direito à
vida e à saúde, “mediante efetivação de políticas sociais públicas que permitam um
envelhecimento saudável e em condições de dignidade” (BRASIL, 2003). Adiciona avanços
nas áreas de educação, transporte, habitação, saúde, medidas de proteção, penalidades à
discriminação e papel dos órgãos de justiça (BRASIL, 2003). Define os requisitos e obrigações
que as unidades de atendimento devem cumprir, seja governamental ou não (BRASIL, 2003).
Amplia as formas de fiscalização e monitoramento da política. Estabelece infrações para as
unidades de atendimento que não cumprirem os requisitos (BRASIL, 2003). Reforça a noção
de pessoa idosa como prioridade absoluta de atendimento (BRASIL, 2003).
Percebe-se que o Estatuto dá um passo à frente em relação ao tema do envelhecimento,
com a sistematização dos direitos da pessoa idosa e ao papel do Estado. Entretanto, Teixeira
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(2008) apresenta que o atendimento e efetivação da proteção social ainda se perde de forma
nebulosa no terreno do público não estatal. Segundo a autora, a Política e o Estatuto têm como
base estratégias que oscilam entre o público e o privado, com forte influência da sociedade civil
na prestação de serviços. Dessa forma, inovam ao abordarem “alternativas de convívio,
participação e ocupação do idoso, de onde nascem os princípios de autonomia, participação e
independência dos idosos, e o paradigma da velhice saudável, ativa e produtiva” (TEIXEIRA,
2008, p. 185).
Os regimentos do sistema de direitos para a pessoa idosa, no âmbito governamental e
da sociedade civil, sofreram influência direta da gerontologia internacional e das normativas
internacionais da ONU. A finalidade da PNI corresponde aos cinco princípios estabelecidos –
independência, participação, cuidado, autorrealização e dignidade - pela ONU em 1991, na
tentativa de construir um novo olhar sobre a população idosa. Vale explicitar que o debate
internacional perpassou por disputas políticas e econômicas para definir uma concepção de
envelhecimento e direções no tratamento do tema pelos Estados nacionais. De um lado, a ONU
tentava criar orientações para promover a participação e integração das pessoas idosas; de outro,
organismos como Banco Mundial, por exemplo, publicavam orientações tratando o aumento
populacional das pessoas idosas como uma ameaça ao desenvolvimento econômico
(CAMARANO, PASINATO, 2004). Considera-se que os dois projetos foram associados para
criar um novo modelo de intervenção ao envelhecimento, adequado ao modo de governar do
neoliberalismo.
À luz dessa argumentação, acredita-se que as recomendações da OMS resultantes da
Segunda Assembleia Mundial sobre envelhecimento da ONU, em 2002, e expressas pelo
documento “Envelhecimento ativo: uma política de saúde”, explicitam a conjunção dos projetos
anteriormente em disputa. O envelhecimento ativo (EA) rompeu com a concepção de velhice
incapaz, improdutiva, inválida e sem saúde. Consolidou, dessa forma, a nova ideologia da
velhice gestada desde segunda metade do século XX. O documento ainda avançou em diversos
aspectos, principalmente ao declarar que o termo ativo “refere-se à participação contínua nas
questões sociais, econômicas, culturais, espirituais e civis, e não somente à capacidade de estar
fisicamente ativo ou de fazer parte da força de trabalho” (OMS, 2005, p. 13). Entretanto, é um
documento contraditório por associar a ideia de velhice saudável e ativa ao terreno das escolhas
individuais, mesmo que enfatize o papel do Poder Público para garantir as condições
necessárias, ao definir o trabalho como essencial para a pessoa idosa, seja voluntário ou não, ao
estabelecer critérios de autorresponsabilização e ao homogeneizar as respostas dadas às
velhices.
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Pode-se afirmar que o reconhecimento da pluralidade das velhices, embora apareça em
algumas análises do documento, é suprimido na proposta como modelo universal de
intervenção. Ao tratar as velhices como algo positivo e resultado de escolhas individuais
promove, ao mesmo tempo, o ocultamento das estruturas desiguais da sociedade que forjam a
maneira de envelhecer. Assim, as experiências trágicas na velhice seriam resultado de escolhas
ruins e do descuido pessoal. É nesse sentido que Ribeiro (2012) alerta que o novo modelo de
intervenção sofre o risco de se tornar opressivo ao homogeneizar as velhices e definir formas
específicas de envelhecer. O envelhecimento ativo também pode representar uma saída do
neoliberalismo para “solucionar o problema” do envelhecimento, ao estimular um destino
privatista com a diminuição da intervenção estatal em relação aos gastos sociais quando trata
da autorresponsabilização como direcionamento de ação. Esse contexto revela um processo de
reprivatização da velhice (DEBERT, 1999), ao retornar o tema para o âmbito privado a partir
de uma nova imagem social sobre a velhice. O retorno ao espaço privado expressa “a promessa
de que - com esforço pessoal, com a adoção de estilos de vida e formas de consumo adequadas
– a velhice possa ser excluída do leque das preocupações dos indivíduos e da sociedade”
(DEBERT, 1999, p. 191).
Assim, o Estatuto e a PNI são mecanismos de garantia de direitos, que apresentam
constrangimentos em relação à universalidade do direito e à responsabilidade pública. Ainda
que se reconheça esses limites, as legislações avançaram e mobilizaram o tema do
envelhecimento na agenda política, promovendo garantias essenciais e dando visibilidade ao
tema. Por isso, propõe-se a ideia de que esses mecanismos sejam aperfeiçoados e não
suprimidos.
Considerações finais
A tarefa em reivindicar a atuação do Estado brasileiro na garantia dos direitos da pessoa
idosa se faz urgente no movimento contínuo de avanço de projetos reacionários e privatistas,
na tentativa de reduzir a ação do Estado e de retirar o que já foi conquistado no âmbito legal.
Tem-se assistido à obsessão neoliberal em garantir o ajuste fiscal em detrimento dos direitos,
com o congelamento de gastos sociais em áreas como a saúde e educação, contrarreformas
previdenciárias e trabalhistas, entre outras. Essas medidas influenciam diretamente na forma
como a população irá envelhecer, principalmente nas classes e grupos subalternos.
As conquistas-concessões travestidas de políticas sociais foram alcançadas com o
protagonismo de setores da sociedade civil que, em aproximação com as agendas
internacionais, trouxeram a temática da população idosa para dentro da agenda pública
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brasileira. Em um movimento corrente de conquistas e retrocessos, esse processo contribuiu
para romper a imagem negativa das velhices e circunscrever a população idosa em um
arcabouço jurídico-legal de direitos reconhecidos pelo Estado e pela sociedade. Ainda que estas
legislações sofram constrangimentos desde a sua normatização para uma efetivação ampla e
plural, elas materializam um progresso na trajetória das políticas para as pessoas idosas.
A PNI e o EI avançam ao tratar dos direitos da pessoa idosa de forma especializada e
integral, a partir de diversas áreas. Atrelados ao envelhecimento ativo, contribuem para romper
com o imaginário negativo e trágico sobre as velhices. As contradições apontadas durante o
trabalho não têm a intenção de romper os avanços legais e negar o novo paradigma da velhice,
mas de disputá-los em torno de uma perspectiva mais ampla. Isto é, tentar aperfeiçoá-los a partir
de um projeto político, econômico e cultural que tenha compromisso com a universalidade dos
direitos e com a pluralidade das velhices em oposição à ideologia neoliberal.
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