DOI 10.34019/1980-8518.2021.v21.32589
Revista Libertas, Juiz de Fora, v. 21, n.2, p. 632-652, jul. / dez. 2021 ISSN 1980-8518
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Intersetorialidade entre as políticas de saúde e
assistência social: possibilidades e limites
Intersectoriality between health and social assistance policies:
possibilities and limits
Maria da Conceição Oliveira Souza*
Maristela Dalbello-Araujo **
Resumo: Este artigo apresenta os resultados da
pesquisa que investigou as possibilidades e limites
da articulação da intersetorialidade entre as políticas
de saúde e assistência social, em âmbito municipal.
Teve o objetivo de descrever as ações intersetoriais
realizadas pelos técnicos que materializam estas
políticas, as conquistas e os entraves para sua
execução. A abordagem utilizada foi qualitativa, a
partir de pesquisa documental e de campo. Os
resultados demonstram que as ações intersetoriais
são ainda incipientes e compõem um cenário
desafiador. Estão atreladas a ações pontuais e a
determinados programas e projetos sociais. Apesar
de haver iniciativas e esforços, especialmente por
parte dos profissionais da assistência social, ela nao
se efetiva integralmente em nível institucional.Agir
de modo intersetorial é um desafio para o municipio
e sua superação requer o envolvimento de gestores e
profissionais na construção de uma gestão
comprometida com a integralidade da proteção
social.
Palavras-chave: intersetorialidade; política pública;
assistência social; saúde.
Abstract: This article presents the results of the
research that investigated the possibilities and limits
of the articulation of the intersectoriality between
health and social assistance policies, at the municipal
level. It aimed to describe the intersectoral actions
carried out by the technicians who materialize these
policies, the achievements and the obstacles to their
implementation. The approach used was qualitative,
based on documentary and field research. The results
demonstrate that intersectoral actions are still
incipient and compose a challenging scenario. They
are linked to specific actions and certain social
programs and projects. Although there are initiatives
and efforts, especially on the part of social assistance
professionals, it is not fully effective at the
institutional level. Acting in an intersectoral way is a
challenge for the municipality and overcoming it
requires the involvement of managers and
professionals in building a management committed
to the integrality of social protection.
Keywords: intersectoriality; public policy; social
assistance; cheers.
Recebido em: 20/10/2021
Aprovado em: 17/01/2021
* Assistente Social, Mestre em Políticas Públicas e Desenvolvimento Local pela Escola Superior de Ciências da
Santa Casa de Misericórdia – Emescam . Vitória-ES, Assistente Social do município de Piúma-ES e Presidente
Kennedy-ES – ORCID 0000-0003-2649-4312]. E-mail: [ceicaobj@gmail.com]
** Psicóloga, Doutora em Psicologia pela Universidade Federal do Espírito Santo, Vitória-ES, professora do quadro
permanente do Programa de Pós Graduação em Políticas Públicas da Escola Superior de Ciências da Santa Casa
de Misericórdia de Vitória.
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Introdução
A partir do reconhecimento da saúde e da assistência social como políticas públicas,
através da Constituição Federal (CF) de 1988 e das legislações posteriores - Leis Orgânicas,
Normas Operacionais Básicas e Sistema Único -, a intersetorialidade passou a integrar as
discussões a fim de otimizar seus objetivos. E ao instituírem a intersetorialidade como um de
seus eixos estruturantes passaram a enfrentar os desafios de um ambiente historicamente
setorial, fruto das interferências do modelo cartesiano na intervenção estatal, fato esse agravado
pela cultura política nacional, caracterizada por ações de caráter clientelista, paternalista e
assistencialista (PEREIRA; TEIXEIRA, 2013:122).
Entretanto, sua operacionalização no cotidiano dos serviços municipais se constitui
ainda como um desafio que impõe reflexões e questionamentos quanto à sua efetivação.
Da gênese das políticas públicas setorializadas
Com o desenvolvimento do trabalho e da urbanização, são instituídos no âmbito do
Estado mecanismos de proteção social, complementares ou substitutos da função social,
concebendo, assim, a emergência da política social nas sociedades contemporâneas. É
importante lembrar que tais funções eram, até então, desempenhadas pela família, religião e
comunidade.
As lutas por direitos sociais geraram o avanço da democracia, o que levou o Estado a se
envolver gradativamente no campo social, em uma abordagem pública da questão, formando
nova estrutura de intervenção nas relações sociais, seja por meio de legislações laborais ou de
mecanismos de proteção social.
Os primeiros conceitos em torno das políticas públicas nasceram atrelados ao avanço do
modo de produção capitalista associado à luta de classes e ao desenvolvimento da intervenção
própria do Estado, com o objetivo de atuar nas refrações da questão social. Ou seja, no conjunto
dos problemas sociais, políticos e econômicos que se colocaram em cena com o surgimento da
classe operária dentro da sociedade capitalista (IAMAMOTO, 2005).
Assim, o Estado passou a intervir na questão social através das política públicas como
forma de diminuir os conflitos e as contradições geradas pelo processo de acumulação
capitalista. A proporção que procurava atender determinadas necessidades sociais da população
- desencadeadas pelas desigualdades sociais, econômicas e políticas - visava manter a ordem
para que o indivíduo não se manifestasse e se revelasse contra o Estado. Importante ressaltar
que desde que surgiram, as políticas públicas estavam ligadas diretamente às ações
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assistenciais, que indicavam um aspecto de caridade, voluntariado e assistencialismo, que não
reconheciam os indivíduos como sujeitos de direitos. O que denota que o objetivo da
intervenção na pobreza era a manutenção do modo de produção capitalista.
As políticas públicas são, assim, frutos do processo histórico que se desenvolveu de
maneira distinta em cada país, de acordo com seu contexto sócio-histórico-político, não
encontrando-se livre de descontinuidades e retrocessos, bem como não se constitui como um
fenômeno isolado e iniciado no vácuo (PEREIRA, 2010).
Contudo, autores como Gianezie e colaboradores (2017) citam que a idéia de política
pública é algo complexo, em virtude de não existir uma teoria completa e definida sobre o tema,
e sim, vários conceitos que formam o que pode ser traduzido como política pública. Tanto é que
o termo “política pública” envolve vários ramos do pensamento humano, é um conceito
interdisciplinar, pois sua descrição e definição incluem diversas áreas do conhecimento como:
Ciências Sociais Aplicadas, Ciência Política, Economia e Ciência da Administração Pública.
Este conceito possui como objetivo o estudo do problema central, ou seja, o processo decisório
governamental (DIAS; MATTOS,2012).Para Agum, Riscado e Menezes (2015), não existe uma
definição única para interpretar o conceito de políticas públicas. Isso porque ao longo das
décadas foi sendo ressignificada e considera como aceitável a definição de Política Pública
como aquela em “que o governo escolhe ou não fazer”.
Por outro lado, o desenvolvimento das políticas públicas, em especial as protetivas,
permite aos cidadãos terem acesso a recursos, bens e serviços sociais necessários sob múltiplos
aspectos e dimensões da vida: social, econômica, cultural, política, ambiental, entre outras.
As políticas públicas são, assim, instrumentos para efetivar os direitos do
cidadão, intermediando o pacto entre o Estado e a sociedade. Não há,
entretanto, certeza de que os direitos sociais sejam efetivados, pois tudo irá
depender da maior ou menor representatividade que cada segmento possui
(ESTEVÃO; FERREIRA, 2018, p. 5).
Segundo Cordeiro (2014), na perspectiva da justiça social, as políticas públicas são
concebidas como estratégia para a realização dos direitos, e neste âmbito, voltam-se ao
atendimento das necessidades sociais, possibilitando aos cidadãos terem acessos a recursos e
serviços indispensáveis para a vida cotidiana. A política pública, ou política social
Visa concretizar direitos sociais conquistados pela sociedade e incorporados
nas leis. Ou melhor, direitos sociais declarados e garantidos nas leis são, de
regra, conquistas da sociedade e só tem aplicabilidade por meio de políticas
públicas, as quais, por sua vez, operacionalizam-se por meio de programas,
projetos e serviços (PEREIRA, 2009, p. 95).
Vale ressaltar que a efetivação dos direitos sociais dependerá da intervenção do Estado,
visto que ele é o regulador das políticas públicas que materializam os direitos sociais em
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políticas sociais e, com isso, cabe a sociedade civil acompanhar sua efetivação, por meio do
controle social.
Seguridade social
A promulgação da CF foi considerada como o marco legal de lutas e conquistas
referentes à ampliação dos direitos sociais e políticos, principalmente, com a redefinição da
Seguridade Social. Assim, foram dispostas novas bases para o atual Sistema de Proteção Social
brasileiro, com o reconhecimento de direitos sociais das classes subalternizadas em nossa
sociedade (YASBEK, 2010).Ela instituiu a Seguridade Social e ampliou o compromisso entre
Estado e sociedade em garantir um conjunto de condições dignas de vida a todos os cidadãos.
Trata-se de um novo padrão coletivo de civilização, dedicado à dignidade humana de todos os
cidadãos de uma comunidade.
Neste âmbito, a CF-1988 dispõe sobre o tripé da Seguridade Social,
constituído pela saúde, previdência social e assistência social, que representou
um avanço relevante no campo das políticas sociais, principalmente para a
Assistência Social, a qual ainda não possuía o status de política pública, ao
mesmo tempo em que universalizou a saúde e reorganizou a previdência social
(FARIA; EIRAS,2019, p.66).
Não obstante, a implantação da seguridade social ocorreu em um contexto
extremamente desfavorável, quando o predomínio do pensamento liberal trouxe diversos
obstáculos à efetivação dos preceitos constitucionais.Em outras palavras, a CF de 1988,
conhecida como Constituição cidadã, ratificou o ideário da universalização das políticas sociais
no Brasil, numa fase em que as condições econômicas para atingir o universalismo estavam
cada vez mais precárias.
Ao analisar o cenário brasileiro a partir dos anos 1990 percebemos o agravamento e
complexificação da questão social na esfera da exclusão social através da vulnerabilização do
trabalho e o desmonte do social. Um dos objetivos do neoliberalismo foi diminuir os gastos
públicos e restringir a atuação do Estado com as políticas sociais substituindo as
responsabilidades para a sociedade civil. Ocorreu a mercantilização das políticas com destaque
para Saúde, Educação e Previdência e a utilidade social voltou-se para o lucro.
Deste modo, muitos serviços sociais transformam-se em mercadoria, e só tem
acesso a eles quem pode comprar; quem não pode, vê-se obrigado ao
atendimento no serviço prestado pelo Estado, que oferece o mínimo possível
e com baixa qualidade à população, seja em nível de acesso ao atendimento,
como na demora para consegui-los, agravando assim as desigualdades entre
os cidadãos, ao mesmo tempo em que demonstra o contraste de acesso
universal garantido por lei (CAVALCANTE; PREDES, 2010, p.10).
O neoliberalismo incluiu em suas propostas a descentralização, que é uma forma de
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reorientar os gastos, cabendo à esfera municipal a organização e a operacionalização dos
programas sociais; juntamente é incluído o processo de focalização, com o objetivo de focar,
direcionar o gasto social a programas e a uma população alvo.
A seleção é feita de acordo com o grau de urgência, dirigindo aos setores mais
empobrecidos da população, priorizando os programas compensatórios, em lugar da
universalidade, transformando as políticas sociais em ações pontuais e compensatórias (GOIS,
2017).
A proposta ao estabelecer a Seguridade Social foi constituir um conjunto integrado de
políticas sociais de caráter universal cuja diretriz é a integração dos setores para a consecução
das ações públicas, objetivando ultrapassar as práticas fragmentárias, preservando, contudo, as
especificidades de cada área, porém mantiveram-se as características de fragmentação e
segmentação existentes anteriormente entre as políticas (MONNERAT, 2011).
Para autores como Monnerat e Souza (2011), Nogueira (2001), Mioto e Schutz (2011)
e Sposati (2018) a Seguridade Social não se constituiu na prática, apesar da existência legal e
formal:
Seus três pés, fincados em três políticas, cujas matrizes de atenção são
desarticuladas entre si, pois operam por lógicas próprias, não constroem
concepção e articulação unitária da Seguridade Social (SPOSATI,2018, p.
2318).
Vianna (2002) cita que este conjunto de leis firmou caminhos diferenciados para as
políticas sociais que compõem o tripé da seguridade e consequentemente tornou mais difícil a
articulação dos sistemas de proteção social preconizado pela Constituição.
A Política de Assistência Social
A instituição da política de Assistência Social ocorreu em uma conjuntura extremamente
desfavorável em virtude do neoliberalismo, sendo regulamentada como política pública apenas
em 1993, a partir de um movimento de luta articulado nacionalmente. Seus principais atores
foram trabalhadores da área da assistência e organizações da sociedade civil.
A lentidão na efetivação de tal política decorreu da conjuntura neoliberal cujos
ajustes estruturais da economia tornaram-se incompatível com os
investimentos sociais ocasionando o crescimento da pobreza, desemprego e
indigência (RIBEIRO, 2015, p. 38).
Apesar do retardatário reconhecimento da política de assistência social como política
pública, para Sposati (2009), sua inclusão na Seguridade Social foi uma decisão plenamente
inovadora. Isso pois tratou esse campo da política pública como responsabilidade estatal, e não
como uma nova ação, com atividades e atendimentos eventuais; por desnaturalizar o princípio
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da subsidiariedade, pela qual a função da família e da sociedade antecedia a do Estado e por
introduzir um novo campo em que se efetivam os direitos sociais.A Lei Orgânica da Assistência
Social - LOAS - (BRASIL, 1993) regulamentou os artigos 203 e 204 da CF, e se constituiu
como o marco a ser buscado como referência por aqueles que estão comprometidos com a
redução da exclusão social através da garantia dos direitos sociais. E a institucionalização da
assistência social como Política Pública introduziu a ela um novo significado:
A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de
Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada
através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da
sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas (BRASIL,
2017, p. 8).
Com o avanço da LOAS, ocorreu a provisão de mínimos sociais e patamar de dignidade
humana, tendo como bandeira de luta o rompimento com o assistencialismo presente na história
da assistência. Esta vitória não é resultante apenas da intervenção do Estado, mas também das
lutas realizadas pela sociedade civil que se obstinou à ruptura do favor e à construção de uma
política efetivamente de direitos.
A assistência social está presente na CF de 1988 e na LOAS como política asseguradora
da cobertura de vulnerabilidades sociais, e devendo possuir uma proposta preventiva, não
contributiva e não compensatória, sendo necessário trabalhar com benefícios contínuos,
eventuais, bem como serviços, programas e projetos.
O reconhecimento da assistência social como política pública demandou uma
construção que atendesse aos requisitos: reconhecimento da assistência social como
responsabilidade pública pelos entes federados e de suas respectivas atribuições; padronização
das proteções com definição das oferta e seus objetivos e instituição de garantia de acesso aos
serviços e benefícios em todo o território nacional, considerando não apenas o princípio da
universalidade, mas também o da uniformidade e o da cobertura das prestações
(CAPACITASUAS, 2017).
Em 2011 foi instituído o Sistema Único da Assistência Social (SUAS) através da Lei
12.435, atingindo avanços expressivos que marcaram a sua implementação: as unidades de
referência, serviços e programas socioassistenciais na legislação nacional. Também introduziu
novos dispositivos relacionados ao Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o financiamento
do sistema. Os serviços antes eram realizados de forma dispersa, fragmentária e multiforme,
passando a ser normatizados, organizados, racionalizados e padronizados respeitando as
divergências regionais e locais do país.
A proteção social assegurada pela assistência social, responsável por efetivar as
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seguranças previstas na Política Nacional de Assistência Social (PNAS), está estruturada em
dois níveis, conforme a complexidade: Proteção Social Básica (PSB) e Proteção Social Especial
(PSE).
A Política de Saúde
Com a CF (1988) se instituiu a premissa “Saúde é direito de todos e dever do Estado";
conceituando o direito à saúde como universale ampliou o próprio entendimento do processo
saúde-doença. A saúde passou a ser vinculada à qualidade de vida, considerando os diferentes
fatores sociais, culturais e econômicos que interferem no adoecimento de indivíduos e
coletividades (BRASIL, 2016).
Os artigos 196 a 200 da CF foram regulamentados através das Leis Orgânicas da Saúde
(LOS) 8.080/90 e 8.142/90 e dispõem sobre a organização e funcionamento dos serviços de
saúde, além da participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS), que
tem por base os princípios doutrinários da universalidade, equidade e integralidade, assim como
os princípios organizativos da descentralização, regionalização, hierarquização e participação
popular.
A Atenção Primária à Saúde (APS) estabelece a promoção, prevenção, reabilitação,
diagnóstico e tratamento de doenças, por meio da Estratégia Saúde da Família (ESF), a média
complexidade é composta por ações e serviços e profissionais especializados, incluindo o uso
de recursos tecnológicos para o tratamento; já a alta complexidade oferece ações e serviços de
alto custo e tecnologia, muitas das vezes caracterizados pelos casos cirúrgicos.
A chamada atenção básica é estruturada como a principal porta de entrada no sistema.
Assim, a APS como estratégia deverá cumprir seus três papéis essenciais: resolutividade,
coordenação e responsabilização.
Intersetorialidade conceito polissêmico
A CF e as legislações infraconstitucionais apontaram a intersetorialidade como diretriz
para a organização das políticas sociais, com propósito de romper a configuração fragmentada
e desarticulada da política pública brasileira, a qual se constitui como uma barreira ao
atendimento das necessidades da população em sua integralidade.
Vale ressaltar, no entanto, que de acordo com Akerman e colaboradores (2014), a
intersetorialidade é conceito polissêmico. E Pereira (2014:24) afirma que é necessário qualificar
o termo, pois “vem sendo constantemente invocado, sem possuir sentido unívoco” o que faz
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com que tenha diferentes interpretações.
Para Carmo e Guizardi (2017), a expressão intersetorialidade experimenta uma
imprecisão teórica nas diversas áreas do conhecimento que o manejam, figurando ora como
estratégia, ora como processo, abordagem ou paradigma. Em quaisquer das áreas, Saúde
Coletiva, Administração ou Assistência Social, a polissemia do termo demonstra as diferentes
correntes do pensamento e os discursos em disputa.
No Brasil, um dos primeiros autores a discutir a temática da Intersetorialidade foi
Junqueira, em 1997, articulando seu argumento a partir da associação entre descentralização e
intersetorialidade. De acordo com ele, é através da descentralização das políticas sociais no
nível local que a intersetorialidade conquista concretude, sendo que “o conceito de
intersetorialidade surge como uma possibilidade de solução integrada dos problemas do
cidadão, considerando-o na sua totalidade” (JUNQUEIRA, 1998: 12). O autor explana que as
políticas sociais possuem dificuldades em promover a equidade e a integralidade em
decorrência da apresentação setorial dos problemas sociais, que são partes de um todo
complexo, e por conseguinte necessitam de uma forma integrada para resolvê-los.
Autores como Akerman e colaboradores (2014:4292) inspirados na pluralidade do termo
intersetorialidade, apontam a necessidade de construir uma agenda de pesquisa que favoreça
aportes teóricos, para que assim a ação intersetorial não seja um experimento na gestão pública
e possa se constituir em uma práxis de governo. Para eles, existe uma variedade de questões e
aspectos para serem explorados e analisados quanto à intersetorialidade nas políticas públicas
e nas práticas sociais.
Ademais, acreditam que devido a indefinição terminológica, não há uma
intersetorialidade, e sim, “intersetorialidadeS”, que se alternam e se transformam com o
decorrer do tempo, em virtude das conjunturas e dos atores sociais. Devido à polissemia do
termo intersetorialidade, se faz necessária a construção de um arcabouço teórico de sustentação
ao conceito, pois sua ausência leva à imprecisão em relação ao objetivo de sua execução prática.
A intersetorialidade, portanto, deve expressar a articulação entre as políticas públicas,
através do desenvolvimento de ações conjuntas independentemente do nível de atenção e deve
dedicar-se ao enfrentamento das desigualdades sociais identificadas nas distintas áreas. Deste
modo, a intersetorialidade passou a ser um dos requisitos para a implementação das políticas
setoriais, almejando sua efetividade por meio da articulação entre instituições governamentais
e entre essas e a sociedade civil.
Este artigo retrata parte da pesquisa concluída em junho de 2020, intitulada
Intersetorialidade entre as políticas de Saúde e Assistência Social: possibilidades e limites, cujo
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objetivo foi verificar pontos comuns presentes nas políticas do Sistema Único de Saúde (SUS)
e no Sistema Único de Assistência Social (SUAS), descrever as ações intersetoriais realizadas
pelos profissionais de uma Unidade Básica Saúde (UBS) com modelo de atenção pela
Estratégia Saúde da Família (ESF) e pelos profissionais que atuam nos Serviços de Proteção
Social Básica (PSB) efetuados pela Secretaria Municipal de Assistência Social, em um
município de pequeno porte. Com abordagem metodológica de pesquisa de caráter qualitativo.
Similitudes entre as políticas
Para identificar similitudes entre as políticas de saúde e assistência social realizamos
análise minuciosa dos documentos oficiais que figuram como diretrizes e normativas
reguladoras das respectivas políticas. Detivemos-nos especialmente nos trechos dos
documentos que mencionavam a intersetorialidade ou utilizavam sinônimos que pudessem nos
levar ao entendimento do termo.
Pudemos perceber que nestas portarias e regulamentações, são utilizadas
expressões/palavras no sentido de compreender a intersetorialidade como: integração,
integralidade, interface, conexão, articulação, em conjunto, associação, união, rede, entre
outras.Assim como na política de saúde, na de assistência social, a palavra intersetorialidade
não está expressa em texto, mas sim termos similares que apontam para a necessidade de ações
intersetoriais.
Tanto na Proteção Social Básica (PSB), quanto em sua equivalente, a Atenção Primária
à Saúde (APS) há serviços e equipamentos que se pautam na territorialização e na integralidade
do cuidado aos indivíduos, famílias e comunidades. O princípio da integralidade é previsto
legalmente, tanto pela política de saúde quanto pela de assistência social que considera a pessoa
inserida em um contexto dinâmico, histórico e complexo e pressupõe, daí a imperativa
articulação das políticas sociais, através da intersetorialidade. Portanto, pensar a integralidade
na política de saúde e de assistência social representa considerar a pessoa como uma totalidade,
como um sujeito histórico, social, político e cultural, incluído num contexto de relações
complexas e amplas, sejam elas no âmbito familiar, comunitário e na prevenção e
enfrentamento de vulnerabilidades e de riscos sociais (CAMARGO, 2010).
Desse modo, a intersetorialidade incorpora a ideia de integração, de território, de
equidade, de direitos sociais, No entanto, Silva e Tavares, (2016) ressaltam que esse novo
arranjo requer mudanças de valores e da cultura institucional para alcançar o agir coletivo.
Como as políticas públicas operam sob um modelo descentralizado, com destaque se faz
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necessária a sinergia intersetorial para enfrentar a complexidade dos problemas sociais
(MONNERAT; SOUZA, 2011).
Para amparar a transversalidade entre as políticas, autores como Bellini e Faler (2014)
sugerem que os profissionais busquem amparo na legislação que prevêem a intersetorialidade
como um dos principais pressupostos, junto a outros princípios como a integralidade, a
universalidade e a equidade na saúde ou territorialidade e descentralização na assistência social.
Dessa maneira, através da gestão dos serviços ofertados em determinado território e da
perspectiva do trabalho em rede, torna-se possível o aumento da integração das políticas e a
indução de processos de desenvolvimento social. No mesmo sentido, a territorialização permite
a oferta de serviços em maior proximidade com os usuários, na perspectiva da descentralização
político-administrativa, o que aumenta a eficácia e efetividade dos serviços.
Diante das considerações acima constatamos que a intersetorialidade abarca o conceito
de integração, território, equidade e direitos sociais e considera o indivíduo em sua totalidade,
numa visão geral do problema social e por isto não pode ser solucionada por políticas e ações
setorializadas, verticalizadas desconexas e fragmentadas.
A análise documental constatou que a Constituição Federal de 1988 e as legislações
infraconstitucionais apontaram a intersetorialidade como diretriz para a organização das
políticas sociais, com propósito de romper a configuração fragmentada e desarticulada da
política pública brasileira, a qual se constitui como uma barreira ao atendimento das
necessidades da população em sua integralidade.
A intersetorialidade passou a ser uma dimensão valorizada em virtude de se constituir
como proposta para o enfrentamento dos diferentes problemas, com maior eficiência, eficácia,
efetividade e estratégia de gestão, rompendo com a setorialização, a departamentalização e
fragmentação das políticas públicas. Deste modo, a intersetorialidade passou a ser um dos
requisitos para a implementação das políticas setoriais, visando a efetividade por meio da
articulação entre instituições governamentais e a sociedade civil (NASCIMENTO, 2010).
Entretanto, com a municipalização e a descentralização é um desafio superar a
fragmentação das políticas sociais no interior do aparelho do estado municipal. Segundo
Faustino (2014), apesar de ser uma questão que se discute desde os anos 1980, somente ao final
dos anos 90 iniciativas intersetoriais começaram a ser testadas na prática. Movidos por tal
interesse buscamos verificar a compreensão de profissionais e gestores sobre o conceito de
intersetorialidade; descrever as ações intersetoriais por eles realizadas e identificar os entraves
e dificuldades vivenciados assim como os elementos facilitadores destas ações em um
município localizado na região sudeste.
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Em busca da intersetorialidade por parte dos profissionais e gestores
A pesquisa de campo ocorreu em um município detém população estimada em 11.574
habitantes (IBGE, 2019), com mais de 60% vivendo em área rural dispersa por uma área de
583, 932 Km², e dedica-se a pecuária e agricultura (Censo 2010). Segundo informações da
Organização das Nações Unidas (ONU), este município possui um baixo Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) de 0,657, ocupando o 65º lugar em um estado
que tem 78 municípios (IBGE, 2010).
Ressaltamos que até alguns anos atrás, era considerado um dos municípios mais pobres
do estado. Entretanto, com a descoberta de petróleo em suas águas territoriais, em meados de
2001, passou a receber recursos oriundos dos royalties. Entretanto, este aporte financeiro não
trouxe resultados diretos no IDH, sendo possível constatar muita pobreza e desigualdade.
Apesar dos recentes investimentos da Administração Municipal, a população continua
a enfrentar um grande problema que é o fraco desenvolvimento econômico da região. A baixa
escolaridade somada a pouca qualificação da mão-de-obra e a falta de empregos faz com que
prefeitura municipal que se constitua no maior empregador. No mesmo sentido, os baixos
salários, não condizentes com o alto índice do custo de vida, tornam a população de baixa renda
vulnerável, necessitando cada vez mais da presença de ações compensatórias patrocinadas pela
prefeitura para garantir a sobrevivência de um elevado número de famílias, o que faz com que
a efetividade das políticas públicas seja de fundamental importância.
A produção dos dados ocorreu através de entrevistas com roteiro semiestruturado. Elas
foram pré-agendadas, individuais e foram realizadas nos locais de trabalho dos participantes.
Entrevistamos 18 profissionais entre técnicos, aqui chamados de (PAS) para assistência social
e (PS) para os da saúde; e gestores (GAS e GS) respectivamente. Todos eles atuam em âmbito
municipal, no nível de Proteção Social Básica do SUAS (CRAS e SCFV) e no serviço de
Atenção Primária a Saúde do SUS (ESF). A eleição dos sujeitos significantes para a pesquisa
foi realizada construindo um conjunto de trabalhadores de diferentes profissões (pedagogo,
assistente social, médico, enfermeiro, dentista, fonoaudiólogo e nutricionista) que compõem as
equipes de trabalho, há mais de seis meses e todos assinaram o Termo de consentimento Livre
e Esclarecido.
1
As entrevistas foram gravadas transcritas e submetidas à técnica de Análise de
1
Projeto de Pesquisa aprovado pelo Comitê de Ética em Pesquisa (CEP) da EMESCAM sob o Parecer nº
3.730.399.
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Conteúdo inspirada em Bardin (1979). Após repetidas leituras do material, os conteúdos foram
agrupados em quatro categorias: concepção de intersetorialidade, segundo os gestores e
profissionais da política de assistência social e saúde; ações intersetoriais realizadas; prática de
planejamento das ações intersetoriais; desafios/dificuldades para seu exercício.
Constatamos que as concepções a respeito da intersetorialidade entre os profissionais
aproximam-se dos conceitos adotados na legislação e das ideias dos diferentes autores
pesquisados. Elas giram em torno de constructos tais como: integração, parceria, ação conjunta
e união de todos os setores para a realização de um objetivo, como mostra o extrato:
Interação entre educação, saúde, assistência para que aconteça a viabilidade e
até mesmo a execução e a concretização do direito desse usuário de uma forma
mais global (PAS).
Entre os gestores observamos que há aqueles que possuem alguma noção sobre o
significado do conceito de intersetorialidade, todavia não se constituem maioria.
Um trabalho em conjunto entre os equipamentos, entre os setores, entre as
políticas (GAS).
Para grande parte dos autores, como Silva (2013), por exemplo, a compreensão dos
gestores acerca da intersetorialidade, assim como sua participação nas ações intersetoriais, é
essencial para que ela venha a ocorrer, visto que por sua posição este se inserem em espaços de
negociação e pactuação, onde são enfrentadas inúmeras dificuldades em função da diversidade
de interesses. Para ele, o gestor deve ser capaz de analisar e interpretar o contexto social,
político e institucional em curso no qual a negociação é fundamental como processo de
interação entre os atores envolvidos, tornando-se uma estratégia geradora de consensos.
Reconhecemos não ser tarefa fácil conceituar intersetorialidade, dada a sua
complexidade, mas, de maneira geral devemos compreendê-la como uma articulação,
envolvendo gestores e técnicos de diversos setores e saberes, com vistas a se alcançar um
objetivo em comum mais amplo.
Notamos que naquele município o planejamento das ações intersetoriais não é realizado
de maneira sistemática ou frequente. As ações são planejadas de maneira tímida nas reuniões
chamadas de Estudo de Caso ou quando ocorrem ações pontuais como, por exemplo, o CRAS
Itinerante ou eventos realizados em datas específicas.
[Planejamento] a gente não faz ainda. Eu só pude perceber esta intervenção
com o estudo de caso. O estudo de caso a gente tem essa possibilidade e eu
vejo que realmente é uma necessidade muito grande (GAS).
Não consegue [fazer planejamento]. Essa é uma ação que a gente não
consegue executar, planejar com gerentes de outras áreas não (PAS).
Os participantes do estudo dizem ter facilidade de articulação quando atuam caso a caso
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para troca de informações relativas ao acompanhamento das famílias e indivíduos. No entanto,
tais ações são ainda pontuais e não institucionalizadas.
O planejamento é definido no estudo de caso. Ali se define qual ação, qual o
representante vai fazer e na reunião seguinte a gente pontua as ações que
conseguiram ser executadas e traçamos novas ações quando aquelas não foram
suficientes para resolver o problema (GAS).
Silva e Rodrigues (2010) citam a importância de se construir espaços que favoreçam a
comunicação e que possibilitem a construção de conceitos e objetivos comuns, tornando viável
o planejamento participativo das ações que requerem contribuições de outros setores. Porém,
percebemos, especialmente na área da saúde, que alguns profissionais não conseguemparticipar
do planejamento das ações.
A equipe não consegue sentar-se. Apenas o médico e a enfermeira (PS).
Até então, na maioria das vezes, é só comunicado. Ninguém nunca chegou e
falou vamos nos sentar para fazer as programações (PS).
Infelizmente temos uma demanda grande, eles acabam tendo que atender esta
demanda e acaba faltando tempo. Você fica muito preocupada em cumprir
uma agenda e acaba não tendo tempo para planejar (PS).
Constatamos que um dos desafios que se apresenta no município se refere ao
planejamento, à organização e ao gerenciamento da ação intersetorial que, nas raras ocasiões
em que ocorre é feito de forma individualizada e pontual, o que resulta em prejuízos para sua
efetividade, haja vista que no território há várias possibilidades de articulação em rede, porém,
para que se possa de fato estabelecer parcerias intersetoriais é imprescindível ir além da
negociação de tarefas e da transferência de responsabilidades (SILVA; RODRIGUES, 2010).
Inojosa (2001) afirma que para ela a intersetorialidade visa o alcance da sinergia entre
setores, a partir da articulação de saberes e experiências, para que, desse modo, possam planejar
a execução e a avaliação de políticas, programas e projetos de maneira integrada. Desta forma,
os estudos de caso realizados no município se configuram como aquilo que mais se aproximam
dessa concepção de intersetorialidade, pois, buscam propor ações e cumprir, dentro da
competência de cada política, metas de maneira integrada.
A gestão implantou o estudo de caso que tem como objetivo isso mesmo,
discutir as situações mais graves, mais difíceis para que no caso favoreça a
esta usuária, este cliente, este paciente a melhoria de vida. Hoje já temos este
olhar e a gestão tem avançado e proporcionado este estudo de caso de uma
forma intersetorial (PAS).
Gomes (2012) acredita que a intersetorialidade deve ser construída através da pactuação
de responsabilidades, para isso, os setores devem identificar “situações problema” e elaborar
estratégias de intervenção que ultrapassem os programas implementados setorialmente e
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envolvam os vários setores. Quando os profissionais referem que o município possui uma ação
que orienta o trabalho de forma intersetorial entre as políticas públicas, podemos entender que
a intersetorialidade consiste em uma estratégia de gestão em diversos níveis, que buscam
articulação entre si.
Então não sei se posso dizer se é uma intersetorialidade, mas no âmbito das
proteções a gente tem feito os estudos de casos junto com o CREAS, CRAS,
o Serviço de Convivência, a saúde e as outras políticas e debatendo ali
algumas situações de nossos usuários, trabalhando mesmo na prevenção de
nossos usuários para não correr o risco de uma violação de direitos (GAS).
Não há dúvida sobre esta diretriz, por parte do Ministério da Cidadania,quando orienta
que as demandas precisam ser assistidas por diversos setores que dialogam entre si, informando
o que foi feito e sobre como as ações repercutiram nas famílias. O acompanhamento deve ser
coletivo e responsável, afirmando que para que possa existir um modelo de ação pautado na
intersetorialidade, é necessária uma atuação em rede, uma nova maneira de pensar e fazer a
política (BRASIL, 2012).
Segundo Fleury (2013) é através da interação dos participantes na rede de políticas que
as impressões e experiências alcançam significado para além dos interesses egoístas
individuais, por meio do qual os membros da rede compartilham um conjunto de valores,
conhecimentos e percepções dos problemas. Assim, para que os objetivos da PSB e da APS
sejam alcançados, visando à integralidade, as unidades devem participar de ações realizadas
por outros setores, divulgando os serviços e planejando ações específicas quando identificam
necessidades.
Os encaminhamentos, o Programa Bolsa Família (PBF), o CRAS Itinerante e o
Programa Saúde na Escola (PSE) foram citados nas entrevistas como exemplos de ações
intersetoriais. Entretanto, Santos (2011) expõe que um dos maiores desafios do Programa Bolsa
Família está associado exatamente à necessidade de os diferentes setores atuarem de forma
integrada na implementação destas políticas, compartilhando recursos, metas e desenvolvendo
estratégias conjuntas a partir das experiências já vivenciadas. Alguns outros técnicos e gestores
da Saúde citaram como intersetorial o Programa Saúde na Escola (PSE). Todavia, apesar dos
participantes reconhecerem o PSE como intersetorial, notamos que sua execução não ocorre de
forma integrada.
Por exemplo, agora a gente vai ter um trabalho de PSE que é um trabalho feito
em conjunto com as escolas em que a unidade é responsável. Então vão ser
feito um trabalho educativo, de palestras de capacitação com os professores,
com os alunos das creches, escolas, em conjunto com os profissionais da
unidade, da saúde, dentro da escola (PS).
Então quando vamos fazer um atendimento que é dentro da escola, não
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necessariamente temos interação com os profissionais que trabalham lá. Eles
cedem o espaço e alunos (PS).
Parte das ações identificadas como ações intersetoriais são, em realidade, ações
intrassetoriais, assim como existe aqueles que confundem a intersetorialidade com
interdisciplinaridade.
Aqui a gente até tem uma interação entre os setores na área da saúde, mas só
diz respeito a fisioterapia a fono. Mas a gente não tem com outras secretarias
não (PS).
Em suma, das entrevistas realizadas, notamos que alguns dos profissionais identificam
ações pontuais interdisciplinares como intersetoriais, como exemplo: Projeto Verão, Grupo de
Gestante, Dengue, promoção da saúde bucal. Embora reconheçam a necessidade de se
articularem com outros setores, apenas parte deles tomam iniciativas neste sentido.
Aqui a gente até tem uma interação entre os setores na área da saúde como
fisioterapia e fono, a gente trabalha junto com objetivo no paciente, mas não
temos com outras secretarias (PS).
Mioto (2007) expõe que um dos desafios é a construção de relações interdisciplinares,
essenciais na implementação da abordagem intersetorial nos serviços públicos. No entanto, os
espaços institucionais acabam por ser tornar deficitários em função da cultura de especialistas,
o que dificulta a execução de um trabalho coletivo, uma vez que as práticas continuam isoladas
e fragmentadas.
Em relação aos entraves e dificuldades para o exercício da intersetorialidade foram
apontados: processos de referência e contra referência entre os setores; burocratização no
contato com outros setores; desconexão entre os membros das equipes que desenvolvem ações
na APS e os equipamentos sociais; a grande rotatividade dos profissionais; a falta de recursos
materiais para o trabalho da equipe; transporte para deslocamento dos profissionais e usuários;
espaço físico e a adesão das políticas setoriais.
O desafio é realmente fazer com que outras políticas participem. É assim, nós
convidamos representantes de política de habitação, política de educação e na
maioria das vezes eles não vão. É assim a assistência tem trabalhado muito
com a Saúde, mas as demais políticas não participam efetivamente (GAS).
Os participantes reconhecem que agir dentro de uma perspectiva intersetorial traz
benefícios para os gestores, profissionais, para os serviços e especialmente para os usuários. A
atuação integrada, através de ações conjuntas e intersetoriais possibilitam encontrar alternativas
e soluções coletivas para lidar com as vulnerabilidades e fragilidades dos usuários.
E esse usuário, paciente, cliente (qual terminologia for adotada) é atendido de
uma forma global (PAS).
Junção de atendimento. O nosso atendimento, junto com a saúde que tem outro
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atendimento, esse cuidado, eu vejo a percepção de olhares para chegar a um
denominador comum do que vai ser feito (PAS).
Silva (2010:197) afirma que para o desenvolvimento de ações intersetoriais “é
fundamental que todos os setores e atores envolvidos estejam, de fato, compartilhando desde
seus objetivos e metas, as atividades, os processos, as questões, as dúvidas, os resultados, os
erros e os acertos”. Por outro lado, o atendimento integral, por meio do trabalho intersetorial,
necessita, primeiramente, partir de uma visão que contemple o usuário como um todo
indivisível, e não como sujeito passível de fracionamento, em que cada uma de suas partes
recebe atenção e cuidado isolados.
Após a análise dos resultados das entrevistas realizadas, verificamos que há esforços em
direção à intersetorialidade. Entretanto, apesar da ESF se configurar como espaço privilegiado
para o desenvolvimento de ações intersetoriais, em articulação com outras políticas sociais, a
maior visibilidade das ações intersetoriais reside na política de assistência social. A ela tem
cabido a tarefa e a responsabilidade de incentivar a intersetorialidade a fim de amenizar os
problemas sociais trazidos pelas diversas expressões da questão social que atingem os
munícipes visando atingir a efetividade das ações do acompanhamento familiar.
Dessa forma, cumpre salientar que observamos que a Secretaria Municipal de
Assistência Social (SEMAS) do município é aquela que tem tomado a iniciativa das
articulações com os demais setores, promovendo encontros intersetoriais mensais, como
estratégia para melhorar o trabalho em rede. Tal articulação tem acontecido através do contato
direto entre os gestores e profissionais das secretarias municipais, para organização de reuniões
de rede. Percebemos, portanto, a necessidade de aprimoramento da articulação entre as políticas
para que a comunicação não parta somente do âmbito da assistência, mas sim, que exista um
protocolo para estabelecer um fluxo de comunicação e pactuação de interesses.
Sim, sempre a assistência social que puxou aqui, e aí geralmente o usuário
está na rede, em todos os serviços e muitas vezes no estudo de caso a gente
tem este feedback.
É notório que a política de assistência social - por ser transversal e pela complexidade
dos problemas sociais que enfrenta - tem como prioridade interagir com as demais políticas
sociais. Porém, ela não deve se constituir como a única responsável por promover ações
intersetoriais. A conexão destas ações não deve depender apenas da assistência social para ser
realizada, mas sim, dos esforços de todas as políticas sociais setoriais que tratem da proteção
social e garantia de direitos.
Também é justo reconhecer que existem ações sendo desenvolvidas, mesmo que de
forma esporádica, que podem resultar em uma articulação intersetorial. Entretanto, notamos
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que romper com a execução fragmentada e desconexa se constitui como um desafio.
Verificamos a necessidade de avanços, de maturação para a efetivação da intersetorialidade.
Considerações finais
A instituição da Seguridade Social foi um marco para o sistema de proteção social
brasileiro. A Constituição Federal de 1988, ao estabelecer a Seguridade Social constituída pelas
políticas de Saúde, Assistência Social e Previdência Social, instaurou uma nova lógica para as
políticas sociais e propôs romper com suas ações setoriais e desarticuladas, passando a
apresentar a necessidade de realizar ações integradas, intersetoriais e interinstitucionais.
No entanto a regulamentação e institucionalização dos avanços alcançados na CF/88
relativos à seguridade social, com destaque para as Leis Orgânicas, ocorreram em uma arena
desfavorável em um contexto político de forças conservadoras, transformando-se em um
processo de difícil operacionalização.
Ademais a ideia de proteção integral tem se constituído numa meta a ser almejada por
todos aqueles que apostam nas premissas colocadas pela Constituição, pois os descaminhos
vivenciados no processo para a implantação da Seguridade Social no Brasil levaram a
constituição e organização da Seguridade em ministérios distintos, assim como leis e políticas
sociais vinculadas a cada uma das áreas com seu financiamento diferente e desigual. Para a
consecução da proteção integral é necessária pressuposição de políticas sociais articuladas
intersetorialmente (SCHUTZ; MIOTO,2011).
Apesar de não exibir o termo intersetorialidade no texto constitucional, expressões com
sentidos semelhantes afirmam a importância da realização das ações intersetoriais entre as
políticas de Saúde e Assistência Social. Contudo diversos são os entraves verificados para sua
operacionalização. Os obstáculos aparecem a partir da proposição da Seguridade Social, pois o
princípio da articulação entre as políticas não se materializou, entre outras razões, em face de
não criação de um orçamento próprio e da instituição setorializada, na qual as políticas estão
organizadas por meio de sistema único, descentralizado que adotaram orçamento, dinâmica e
características próprias.
Outrossim, a indefinição terminológica da intersetorialidade se constitui em um desafio
para sua concretização e revela a importância de se investigar em qual proporção os projetos
vigentes dizem respeito à efetivação de uma proposta de articulação intersetorial sinérgica que
envolva compartilhamento de saberes para um objetivo comum (NASCIMENTO, 2010).
Desta forma, Monnerat e Souza (2011) definem a intersetorialidadade como construção
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de interfaces entre setores e instituições governamentais (e não governamentais) buscando o
enfrentamento de problemas sociais complexos que ultrapassem a competência de um só setor
de governo ou área de política pública.
As políticas públicas, em especial a saúde e assistência social devem abarcar o indivíduo
em sua totalidade devido à complexidade que envolve os problemas sociais. A intervenção deve
ser conjunta e deve agregar os atores (gestores, profissionais e usuários) em torno das questões
sociais através de ações integradas e vinculadas, enxergando o cidadão em sua totalidade.
Deste modo, verificamos que a intersetorialidade incorpora a ideia de equidade,
integração e territorialidade, perpassa pelas políticas setoriais e aspira romper com a
fragmentação destas políticas através da articulação e da oferta de ações conjuntas voltadas para
o enfrentamento das expressões da questão social.
Apuramos na pesquisa realizada que as ações intersetoriais no município se constituem
em um processo incipiente, caracterizado por ações desenvolvidas de forma esporádicas,
pontuais, focadas e muitas vezes individualizadas, indicando a necessidade de se avançar para
alcançar a concretude da intersetorialidade.
Ainda são muitos os avanços necessários para a efetivação da intersetorialidade,
entretanto existem ações sendo desenvolvidas, mesmo que esporádicas, em níveis primários,
pois apesar da comunicação entre a política de saúde e assistência social está sendo
estabelecida, necessita de amadurecimento desse modelo de gestão que podem resultar em uma
articulação intersetorial constante. Estas ações demonstram a necessidade do trabalho conjunto,
articulado e construído entre diferentes setores, para assim responder a multidimensionalidade
da questão social.
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